用户名: 密码:
政府改革

彭婧:新西兰政府构建购买公共服务模式的经验与启示

作者:彭婧  时间:2015-11-06

  摘要:新西兰政府构建以竞争和绩效为核心、引入契约主义和市场机制的政府购买服务模式,使得行政效率和经济效益均有所提升。文章认为,理论整合与法律规制是新西兰政府构建公共服务购买模式的重要前提。基于议行分离和绩效标准的政府职能部门重构和管理机制的创新、以民营化方式改革公共事业机构,以及突破传统文官制度的合同任命等实践,对新西兰公共服务质量的提升和公共责任的实现都有所贡献。所有这些均为中国改革提供了有益经验。

  20世纪70年代以来,西方各国进入了政府管理变革的时代,公共服务供给的多元化趋势在全世界范围内日益凸显。“政府购买公共服务”由于其较弱的意识形态色彩而被越来越多的国家所追捧。其中,尤为引人注目的是新西兰,该国政府在减轻财政支出的压力之下,广泛接受新公共管理运动中通过市场来提高效率的假设,在公共服务中引入合同外包制度,构建政府购买公共服务模式,成效卓著,其行政效率和经济效率均被公认为处于世界最高水平。新西兰的实践对目前中国政府推进向社会组织购买公共服务,进而推进政府职能转变、改善社会治理现状的目标来说很有借鉴意义。

  一、新西兰政府改革的背景

  在20世纪80年代之前,新西兰是一个典型的由政府直接提供公共服务的福利国家。新西兰政府采用凯恩斯和新凯恩斯经济理论,注重对国家经济进行干预和调控(帕瑞博,2012)。政府一度垄断了公共服务的供给,公营事业规模日益庞大,囊括教育、交通、保险、救济、医疗等内容。在所有的经济合作与发展组织国家中,新西兰属于政府规制最为广泛的一类(OECD,1995)。在相当长的时期内,新西兰政府为社会提供了福利优厚的公共服务项目,国民生活水平居于世界前列。然而,福利国家目标的实现依赖于国家经济的持续稳定增长,在20世纪60年代后期,由于全球石油危机的爆发以及英国贸易限制政策的实施,新西兰福利国家的经济压力开始出现。据统计,在1975年到1985年间,新西兰经济增长率的平均数下降至1.79%,物价指数则由年均5.46%上升为13.16%。在20世纪50年代,新西兰的人均GDP世界排名仍居第5位。到20世纪80年代,却下跌至第20位。另外,以电力、煤气等为核心的公共事业不景气,新西兰政府在1984年承担的公共债务较十年前增加了18倍之多(WorldBank,1994)。加之通货膨胀率高达15%,出口下降,失业率攀升,新西兰的财政状况持续恶化(StatetServiceCommission,2002)。随着传统福利国家弊端的逐渐显现,新西兰的经济无力再支撑雄心勃勃的公共项目,政府直接提供公共服务的“低效率”和对社会需求的“低回应”状态加剧了民众的不满,新西兰的福利国家模式发生严重的治理危机。由此,在面对社会和国际结构的开放、政府垄断地位的丧失和更激烈的竞争环境等压力下,新西兰走上了漫长的改革之路,通过构建购买公共服务模式来化解危机,努力实现政府角色的转变以有效回应社会需求,重建民众对政府的信任。

  二、新西兰政府构建购买公共服务模式的理论基础

  在20世纪70年代末,以英国率先发起“撒切尔革命”为标志,西方国家陆续开始了一场新公共管理运动,而“公共服务购买”是这场运动中持续时间最久、应用最为广泛、影响度最高的一项政府职能改革。这种市场化的改革取向为新西兰政府购买公共服务模式的构建提供了思路和方向。从1984年开始,新西兰政府以极为系统化和彻底性的精神运用市场化的管理理论长达十五年以上。与其他西方国家相比,新西兰的改革在基本理论的运用上体现出了明显的技术性,并且以一种自上而下的、无协商的态度进行。在改革之初,新西兰就明确了改革纲领和框架,其诸项改革共同展示了一套综合性的具有理论指导的理念,为政府购买模式的形成提供了理念根基与制度基础(Hood,发1991)。新西兰以公共选择理论、新自由主义、委托—代理理论为主整合形成了政府改革的理论基础,同时,以新公共管理、新制度经济学、治理理论、第三条道路、民营化、第三部门、社群主义等相关理论作为借鉴和支撑。这些理论在层次和内容方面既有联系或交叉,也有分歧与对立,彼此的学术或学科界限并不总是十分的清晰,但这并不妨碍人们的理解和在改革中的运用。公共选择理论强调市场取向和自由主义,将公共选择的理论和方法应用到公共行政管理领域,官僚被视为理性的经济人,官僚机构则成为供给模型中的“生产者”。这种理论对新西兰公共部门改革的主要贡献是其“供应者俘获”理论———对于如何避免“规制者”被供应者俘获,以及“预算最大化”的官僚假设,即对于如何提高政府的预算效率等观点,推动新西兰政府对公共部门的运行和管理机制进行根本性重构。新自由主义是西方乃至世界20世纪70到90年代的政治哲学和政治经济学的主导话语,它继承了古典自由主义经济理论的自由经济思想,否定公有制和国家干预,主张自由化、私有化、市场化,直接推动了新西兰公共事业机构的民营化改革。委托—代理理论也是运用于公共部门的经济理论,是新制度经济学的一个重要理论模型,它指出了政府活动中的交易成本问题,探讨如何使管理者之类的代理人为委托人的利益服务。新西兰政府在购买服务中基于委托—代理理论的观点之上设计激励机制,成功诱导代理人去追求委托人的目标,最终实现了“激励兼容”。新西兰的公共部门改革正是基于以上理论假设,采取将公共服务签约外包的方式来构建政府购买公共服务模式。通过引入市场机制来弱化国家干预,强调公私竞争,以及制定激励契约等措施,形成了行政官员和公众、行政官员和官僚两层代理关系(牛昆仑,2007)。在部长和执行主管之间建立起以“合同购买”为基础的新型关系,由专业的执行主管负责具体工作的实施(斯考特,1990)。改革后形成的政府购买公共服务模式在公共服务领域和政府机构内部引入契约主义与竞争机制,行政效率和经济效益得以提升。新西兰在改革中对理论的推崇还体现它在法律规制方面所做出的努力,这种努力也给予改革一个非比寻常的起点。新西兰政府通过法律确立了改革的思想、方向和原则,不但增加了改革的合法性,也保证了改革方向能够按照既定的路线持续进行。新西兰的改革建立在四部重要的法律之上:1986年颁布的《国有企业法》、1988年颁布的《国家部门法》、1989年颁布的《公共财政法》、1991年颁布的《雇佣合同法》,它们分别为公共部门的公司化和私有化改革、政府机构改革和公务员制度改革、公共财政体制改革,以及调整劳动合同关系和劳资关系等奠定了制度化的基础,并提供了法律依据。这种事先设计的、谨慎细致的计划对公共部门改革所要实现的目标和手段都做出了明确的规定,在很多方面极具先见之明。比如新西兰在预算改革中采用权责发生制取代收付实现制,公共部门由此统一了会计基础,对市场化改革的意义十分重大。

  三、新西兰政府构建购买公共服务模式的经验

  新西兰政府在市场化取向的理论指导下,与以往政府包揽一切的公共服务提供模式相区别,强调在公共行政体系内引入市场机制,通过对公共部门实施较为彻底的改革,构建了新的政府购买公共服务模式。在这种模式下,改革后的新西兰公共部门以顾客(公民)和服务为导向,制定了明确的绩效标准与衡量指标,更加重视对产出的控制。

  (一)以议行分离为目标的政府职能部门重构提升了服务购买的质量

  从1988年开始,为了规避传统上集政策制定与政策执行于一身的政府机构在提供公共服务过程中存在的“供应者俘获”等问题,新西兰引入新公共管理的重要思想———将政府“掌舵”与“划桨”的角色区分开来,公共部门改革的基本内容首先是“议行分离”,即政策建议机构与政策执行机构从机构设置和职责上相分离。在各部门内部,也严格区分部长的决策功能和部门行政主管的执行功能,各部门负责人主要的职责是制定绩效目标而不再直接介入部门管理,目标的达成则由部门的执行主管负责(毛寿龙,1998)。此外,新西兰政府还对原有公共部门的职能进行重大调整,对相同职能的部门进行合并,而对那些缺乏重心、易于隐瞒信息且难以管制的大型组织进行分解(参见表1)(袁方成,2011)。到1995年,新西兰地方行政当局的数目已由700多个减少到73个,由此,政府的角色由服务提供者转变为服务购买中的决策者、付费者和监督者。公共服务的出资、购买与供应实现了分离,服务供应者之间相互竞争。政府以合同的形式为公众购买医疗、教育、养老等服务,并约定服务的具体内容、方式、价格与期限等。政府职能部门的重构提高了行政效率,服务外包的方法成为解决政府失灵问题的一种自上而下的方案,凡可以由私营部门136《经济社会体制比较》(双月刊)2015年第2期或非营利组织履行得更好的事务不再继续保留在公共部门。到1992年,新西兰310亿美元的预算中实际节约了约15亿美元,政府部门的财政开支减少了约4%(刘军,2013)。这种议行分离的模式使政府的资金和资产得到更好的利用,公共服务的质量得到显著的改善。这种重视公共服务质量的行政精神至今仍被较好地延续。根据2014年6月的《新西兰人统计报告》,公民对公共部门的信任度、满意度持续保持在较高水平上,分别为77%和73%(State Services Commission, 2014a)。

  表1:20世纪80~90年代新西兰的公共部门改革

  (二)经过民营化改革的公共事业机构成为政府购买的服务提供者

  1984年以前,新西兰政府在电力、电信、航空、保险、邮政、铁路等公共事业领域广泛介入,公共事业机构缺乏经营的自主性和管理的创新性,运作效率低下。从1986年开始,政府开始尝试公司化,将一部分公共事业机构改组为国有企业。这些企业按照私人企业的经营原则在市场上参与竞争,不再享受政策保护。如果政府要求国有企业完成商业利益以外的目标,则需通过相应的“合同”来购买,国有企业成为政府购买公共服务模式中的服务提供者之一。尽管公司化被认为是成功的,但新西兰政府很快就认识到,政府本质上不善于管理商业风险,也不能充分满足国有企业为适应竞争而对资金、技术、管理和财务自由所提出的要求。这就使得改革进入到第二阶段———“民营化”阶段。民营化是对公司化改革的补充和深化,民营化之前新西兰的许多大型企业如Telecom、NZPost、 Air NZ、 Contact Energy、Trasrail等的效率低下。从1989年开始,新西兰政府以削减财政赤字和提高效率为目标,通过出售股份和资产的形式对部分国有企业实行民营化改造,股权从单一的国有性质转变为多种持股主体。新西兰还加强了对具有复杂的经济和社会目标的政府事业单位与自然垄断型企业的监督和管理,陆续开放了能源、金融、交通、电信等领域的国家垄断,降低了政府管理和经营国有资产的风险。到1994年底,民营化就已超过130亿新元,约占GDP的16%。政府通过出售资产收回巨额资金,减轻了财政和债务负担,国有企业也带来惊人的成效。据统计,新西兰国有企业在实施改革五年后收入就增加了15%,利润翻了4倍。以首批参与公司化改革的电讯公司、煤炭公司、邮政公司、电力公司、林业公司和铁路公司为例,这六家公司在1987年几乎没有任何赢利,可是到1990年总利润已超过19亿新元,职工总人数从6.6万减少到4万人(刘军,2013)。从公共事业机构到国有企业,再到非国有性质的一般企业,一部分公共事业机构经过民营化改革后成为既不享受特殊“照顾”,又无额外“负担”的企业,它们在政府打破单一提供服务的垄断方式并构建了政府购买公共服务的模式后,通过与私营部门公平竞标而成为政府购买的服务提供者。

  (三)采用绩效标准重塑公共部门管理机制强化了政府购买的公共责任

  改革之前,新西兰公共部门的管理机制存在相当多的问题,这些问题影响并妨碍了政府公共责任的实现:政府各部门的目标不清晰、政治家和公务员职责分工不明确、缺乏对绩效低下者的惩罚措施,以及中央集权控制模式妨碍了有效管理的自由等。针对这些问题,1988年以后,新西兰选择把政府购买公共服务模式作为解决方案,将公共部门管理的重点由“投入”转向“产出”,设立绩效标准作为衡量政府业绩的唯一方式,绩效协议开始被广泛地应用于公共部门。绩效协议中采用了更为正式的合约化语言来明确有关各方之间的相互期望,使机构的行为更加符合公共利益。这种创新的管理机制主要依靠主管部长与执行主管之间的绩效协议、面向“产出”的拨款制度和阐明部门绩效目标的自主化计划三种机制来实现。其中,主管部长与执行主管之间的绩效协议是整个责任链条上最为重要的一环,规定了政府部长的主要职责是设置本部门的绩效目标,执行主管承担和完成更为微观的管理工作和责任,并完成部长设置的绩效目标。如新西兰司法部用于购买执行官服务的绩效协议中就有关于评估执行主管的绩效评价模型,其中有明确的对于执行主管提供服务的评价描述(参见表2)。这张评估表看起来与私营企业对员工的绩效评估十分相似,在维护组织利益、重视产出、实现组织目标、对效率与效益的追求等方面的责任均有较为具体的阐释和说明,是绩效评估的主要依据。从2014年1月1日开始,公共服务部门的首席执行主管都被纳入到一个标准的绩效考核日期范围内。考核的起止时间基于共同的评估年(6月30日结束),而非任职时间,致力于实现准财政年度共同的绩效期望(State Services# Commission, 2014b)。

  表2:新西兰司法部用于执行主管的绩效评价模型

  这种以绩效目标和公共责任为基础的管理机制,抛弃了传统的控制方法,公共部门的服务效率得到了很大的提升,政府对资源制也更加有力。从政府行使权力的角度来说,由于服务的外包并不意味着责任的转移,因此,新西兰政府购买公共服务的实践是分权的、竞争的,政府承担了提供服务的主导责任,较以往政府在公共责任的履行上更加明确。

  (四)通过合同任命的方式革新传统文官制度建立了新型“购买”关系

  在新西兰构建的政府购买公共服务模式中,除了政府以合同方式购买私人和非营利组织提供的服务外,还包括从政府内部各部门购买产出,以及更重要的———部长向执行主管购买服务的实践。政府角色被定义为机构产出的购买者或关注投资回报的机构的拥有者,在政府部门中,部长与执行主管之间的关系是一种被重新定义的“购买”关系,行政效率得以提升。部长选择结果,并从执行主管那里购买产出,而执行主管则可以选择必要的投入,这种关系被认为是以契约为基础的。例如,新西兰司法部对部门内购买公务员的产出进行了详细的分类及描述,包括部长级的服务与合同管理、政策建议、议会选举系统的管理及其具体服务内容(参见表3)。

  表3:新西兰司法部向公务员购买的产出分类明细表

  具体来说,新西兰政府主要从以下方面改革传统文官制度,以此配合公共部门的市场化变革:一是任期制。新西兰政府动摇了西方公务员制度的基石———文官常任制,政府通过合同任命高级管理者,结束了对部局官员的永久性雇佣,代之以5年以内的合同雇佣(诺曼,2006)。二是绩效协议与绩效评估。对高级文官工作业绩评价的主要依据是绩效协议,以此保证其维护一定水准的工作业绩。三是浮动工资制。改革后的新西兰公务员薪酬增加了绩效工资的内容,公务员的部分收入由绩效业绩决定。政府每年还将支付给公共服务和国家机构高级文官的薪酬进行披露,以增加透明度(State Services  Commission,2014b)。四是合同任命私域精英进入公共机构高层任职。新西兰政府的高级职务向社会精英开放,便于将行之有效的管理思想或方法引入公共部门中来促进管理机制的创新;五是建立公共部门人力资源开发计划。新西兰政府针对不同等级的公务员设计了一系列与之相适应的管理培训课程,旨在培养公共部门高级管理人才(薛凯,1998)。正是基于对传统文官制度的改革,使得通过合同任命高级文官的方式成为可能,从而建立了新型的、更具效率的“购买”关系。据统计,到20世纪90年代中期,新西兰公务员人数比改革前减少60%,许多政府部门的人数甚至还不到100人,改变了以往人浮于事的状况。政府的财政赤字也大幅下降,在1984年后,新西兰经济触底上扬,到1994年首次出现了财政盈余,当年经济增长率超过6%,通货膨胀率下降至1.8%(State Services Commission,2013)。在持续十五年以上的改革实践中,新西兰通过在政府内部和公共服务领域进行的一系列重构构建了有效的政府购买公共服务模式,这种模式具备如下独有的特征:以市场机制替代了“命令—控制”的官僚制、成功实现了以竞争和绩效为核心的改革目标,并且将“服务购买”作为一种基本的理念重新建构了政府与非政府组织、部门负责人与执行者之间的关系,行政效率和经济效益均得以提升。2013年,国际透明组织发布的《全球清廉指数报告》显示新西兰位居第一,并连续8年蝉联榜首(Transparency International, 2013)。

  四、新西兰政府构建的购买公共服务模式对中国的启示

  新西兰在构建有效的政府购买公共服务模式中的经验能够为中国的改革提供如下重要启示:

  第一,公共部门改革是构建有效的政府购买公共服务模式的必要前提。新西兰政府购买公共服务模式的成功构建得益于公共部门市场化改革的结果,他们将经济领域的市场化改造方案同样“移植”到政府机构和公共服务领域进行重构。从提升公共服务效率以及进行制度重塑的意义上说,新西兰的这种变革比世界上任何一个国家都走得更为深远、迅捷。新西兰政府一改过去财政紧张、机构膨胀、服务效率低下的状况,缩减政府开支并大幅度减少了公务员数量。中国在计划经济时代的公共服务曾一概由政府包办,而这种通过行政体系及其附属企事业单位提供公共服务的供给模式到目前仍占据主导地位。公共服务的购买者和提供者难以分开必将导致公共部门的低效状态,也不符合政府购买公共服务的基本要件(杨宝,2011)。因此,中国政府购买公共服务的推进有赖于公共部门改革的先行,通过对政府机构及各类公共服务领域进行市场化改革,剥离公共服务中服务购买者、提供者、监督者的角色与职能,才能将竞争引入其中并改善滞后的服务供给关系及评价机制,为中国政府购买公共服务模式的有效运行奠定制度基础。

  第二,通过法律规制来确保改革的实施。新西兰改革的总体推进是按照既定的模式和框架进行的,政府通过法律确立了改革的思想、方向和原则,制定了经济全面自由化的改革方略和改革政府组织的原则和法案,不但增加了改革的合法性,也确保了改革的方向能够按照既定的路线持续进行。在中国,改革的推行还未上升到法律的高度予以持续性的保障。此外,加之公共政策在执行的过程中由于缺乏有效的法律监督机制、利益协调机制,以及责任追究机制,极易导致政策目标流于形式,浪费大量的政治资源。因此,如何利用法律来确保改革的实施和规范政策的执行,是当代中国政府需要重新审视的内容。

  第三,非垄断方式下的服务提供者之间形成公私竞争与伙伴关系,有利于应对复杂公共问题。政府购买公共服务模式的构建使得新西兰打破了原本由政府单一提供服务的垄断方式,公共部门与私营部门之间在成为服务提供者上实现公平竞争。一方面,公私竞争提高了服务的质量,另一方面,政府与非营利组织、私营企业之间形成了伙伴关系。中国目前的“大政府、小社会”模式,不利于形成真正的公私竞争及政府与非政府组织间的伙伴关系。随着经济和社会的发展,社会问题与公共事务日趋复杂,世界各国的经验一致表明,仅凭政府一己之力很难有效应对公共事务领域的复杂问题,中国政府迫切需要转变观念并适度放权于社会,与非营利性组织、企业及公民一起通力合作来面对复杂公共问题的挑战。中央政府应逐步推动地方政府把非政治领域的公共服务提供权向社会组织下放,政府通过竞争招标制在众多潜在的服务提供者中选择服务质量最优、信誉良好的组织购买服务,并向服务提供者付费,逐步形成公私竞争与伙伴关系,共同应对复杂公共问题。第四,对理论过分依赖的弊端进行修正,维护了改革成果。虽然新西兰模式是有着“巨大优势的合同主义”,但对理论的过分依赖导致政府的“碎片化”困境,阻碍了政策的有效执行和机构间的合作。尤其在商讨合同、监督实施情况以及准备报告的过程中,严格的合同主义增加了交易成本(格雷戈里,2010)。强硬的、大范围的合同运动还可能对志愿组织和社会资本产生影响,并损害民主制度。在质疑与反思中,从1999年至2010年,中左联盟政府将新西兰推入了第二阶段的改革———通过“整体政府”的努力来弥补第一代改革中的“硬伤”,着力于弱化由于市场化而出现的服务分割现象,改善原本严格的政策制定者与执行者分离的局面,最大化的保留了改革成果(Walls &  Dollery,2001)。目前,中国政府逐渐倾向于采用政府购买公共服务的形式来保障服务供给的有效性,但是,政治体制、行政文化、法律框架等情景因素对移植的某种理论、概念的理解和采纳程度有限,即使在理论充分、概念激进的情况下,也不应把管理与治理的相似性作为一个目标来追求,更不要期望完全的趋同(Whitcombe,2004)。改革开放以来,中国政府在经济领域的改革体现出较强的实用主义精神,与计划经济时代照搬苏联模式的做法相比有所创新。同样,在政治体制改革中,对于理论和经验的借鉴也应以注重优越的制度精神和观念为主,而非技术细节上的复制。总之,新西兰政府在改革后期对理论的适度运用与修正的精神是值得我们学习的。

  参考文献:略

  (作者单位 :北方民族大学管理学院)

来源:《经济社会体制比较》 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive