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政府改革

西方分权化改革对我国“省直管县”体制的启示

作者:毛 濛  时间:2013-08-06   浏览次数:0

  【核心提示】随着经济全球化、信息化与知识经济的到来,西方各国进入了公共部门管理,尤其是政府管理改革的新时代。我国也在这期间进行了数次以分权为主要内容的行政体制改革,其中最为显著的就是近年的“省直管县”改革。但随着市场经济的发展,这一体制改革虽有利于减少行政层级、降低行政成本、发展县域经济,但却面临着众多阻力。借鉴西方分权改革的成功实例,积极探索“省直管县”体制改革的实现路径,对建构符合中国国情的行政体制具有重大意义。

  西方发达国家在20世纪80年代掀起了以新公共管理为标志的行政改革运动,主张采用商业管理主义的理论、技术和方法对公共部门进行全方位的改革,分权化改革成为公共部门管理尤其是政府管理领域的一股新的改革潮流。

  一、分权的涵义

  分权是世界各国政府行政改革的主要侧重点,从各国政府的分权实践上看,分权总是与放松管制相关联的。分权改革的旨向主要是通过削减行政系统内部和外部的多余规章和限制,为行政系统释放更多的活力,以达到更有效管理的效果。政府管制(或规制),通常是指政府内部控制,有时也指政府对经济活动的强制性干预。在美国,它泛指所有政府的干预活动。与此相对应,放松管制也有三个方而的理解:一是指政府放松对下级部门和公务员的严格控制,赋予其一定的自主权;二是指减少政府对经济的强制性干预,利用市场机制来调控企业的行为;三是指减少政府对经济和社会事务干预的范围[1]。

  二、西方分权化改革概述

  西方在分权方而做了大量的实践工作,大体上表现在:(1)减少管制范围,(2)评估管制质量,在此基础上提高管制的效果,(3)改革管制方式,放松进入管制,严格产出管制,以便在保护消费者利益的同时兼顾市场活力。纵观西方各国分权的实践经验,政府分权主要包括政府系统内部的分权、政府系统内部和外部之间的分权。

  (一)政府部门的内部分权

  政府部门内部分权主要有中央政府与地方政府的分权;民选政治家与非民选的文官之间的分权以及行政组织内部各层级之间的分权。本文主要分析中央政府与地方政府的分权和行政组织内部的层级之间分权。

  1.中央与地方部门的分权。如何处理好中央与地方的关系是所有改革的重要部份。合理地划分和平衡中央与地方的权力对国家的发展有着至关重要的意义。经济全球化迫使分权成为世界各国中央与地方关系改革的共同特点。各国的分权,其主要目的就是削弱中央政府的职能,将中央政府的职能转移到地方政府及非营利机构去。这一表现形式就是中央政府把一些权力,如法规的制定权、财政权、项目管理权、人事管理权等下放给地方政府,让地方政府拥有一定的自主权,从而达到中央与地方适度的权力平衡。这种政府分权改革事实上存在于每一个国家的改革实践中。在美国,联邦政府通过整笔补助、解除规制、减税以及注重社区自治来实现分权。日本政府于1995年推出了历史性的“地方政府分权推进法”,并积极实行地方分权来巩固分权的落实[2]。分权改革最为明显的是法国,其改革的力度及成效被西方各国效仿[3]。其改革的措施主要包括:(1)重新调整地方行政区域划分。法国将其行政区划分为大区、省和市镇三个层级,并规定三级政府所产生的议会由其自行管理,三级政府作为平行机构。(2)改革地方行政权力结构。取消中央对地方权力的监管,增强地方民选机构权力。将部分地区事务管理权交到民选的地方公务员手中。(3)放宽地方自治权限。最近几年,法国中央政府陆续向地方政府下放了包括各地区的经济发展与规划、城市建设、住房、职业培训、交通运输、社会活动、教育、文化等职权,使地方政府的管理权限明显增大。(4)改革地方公务员职位分布。地方公务员享有与国家公务员同等的法律地位和保障。(5)扩大地方民主,增强地方当选者的决策权和公民的参与权、发言权和知情权。

  2.行政组织内部层级间的分权。传统的行政组织模式——科层制,以其严格的等级制度和服从制度保证了行政系统按规则运行,但这种权力过分集中、控制严密导致僵化的管理模式和组织模式难以适应经济全球化对管理的高要求,尤其难以满足对政府高效率的追求。因此,对于过高的“金字塔”式的组织形式,中间管理层次显得冗余,把部分管理权限下放给基层组织成为改革的一大趋势。这主要是依靠高层管理的全权委托,在组织层级进行授权,尤其是扩大基层管理权力,缩减中间管理层次,使组织结构由传统金字塔向现代扁平化结构方向发展。分权的一种方式是通过财政分权来实现,如英国的改革主要就是采用了财政分权的形式;分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现。代理机构在决策和执行上更为灵活,能够享有更大的自主权。

  (二)政府系统内外之间的分权

  1.公共服务供给上的分权。公共服务供给分权,指的是在公共服务供给领域,政府行政官僚组织与各种非政府组织之间的分权[4]。其形式主要是通过在公共服务领域内引入市场竞争机制,打破政府的垄断,使公共服务供给更加市场化、多元化。西方公共服务供给分权的主要方向有:私营企业和各种非政府组织。一般都采用合同、公私合营形式以及非政府组织与民众相关联的领域进行公共服务分权[1]。

  2.政府与市场的分权。政府与市场的关系历来都是各国行政改革的中心,围绕这个中心,由最初的亚当·斯密的“自由市场”,到新自由主义学派的“尊重市场价值,减少政府干预”,政府对市场时紧时松,力图找到两者之间最好的均衡点。在这一过程中,人们对政府与市场的作用进行重新审视,政府与市场应是相辅相成的。各国奉行市场为主、政府为辅的原则,西方各国政府的行政改革走向市场化的道路。

来源:《重庆科技学院学报(社会科学版)》2011年第8期 [关闭] [收藏] [打印]

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