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政府改革

赵树凯 赵晨:探索变革社会的新治道

作者:赵树凯 赵晨  时间:2010-06-08   浏览次数:0

现在,中国正处于“改革发展的关键期,社会矛盾的多发期”。这凸现了基层治理的特殊重要性。现实表明,变革着的社会生活需要新的治理之道。
  社会矛盾多发,可以从两个方面寻找原因。一方面基于社会变迁。经济社会快速发展,社会利益主体不断分化,利益表达的需要不断成长,表达方式日益复杂。权利表达机制欠缺引发的冲突,利益要求不能实现引发的冲突,不同利益主体之间发生的冲突,构成了形形色色的社会矛盾。另一方面源于政府运行。从传统体制中因袭而来的政府,习惯于奉行全能主义,习惯于奉行家长主义,喜欢“统一思想”“一声令下”。在所有制多元、经济社会组织多元、传统“单位制”瓦解的今天,人们的权利基础不同,思想也殊难同一,企图用行政强制方式来管理社会已不仅难以奏效,而且会制造出新的冲突。传统的政府行为方式遇到了挑战,社会变化呼唤治理之道的变革。另外,政府本身由具有多种自身利益的个人和部门组成,对于政府本身的约束也是一个重要问题。如何有效地管理政府,也需要运用新的治理之道。政府不仅要用新的办法治理社会,也要用新的方法管理自己。
  从理论渊源看,现代政府治理源于公司治理。如同董事会要对股东负责,股东的利益表达应该有一个通畅的机制一样,政府要对民众负责,民众的意见表达要有通畅的机制。“治理”不是传统的“统治”,不再是单纯的“控制”“管理”,更强调沟通合作、协同共治,是政府组织、民间组织、经济组织、公民个人积极沟通的过程。在中国传统政治理想中,所谓“政通人和”是很高的治理境界;在现代治理理论中,则有“好的治理”或称“良治”的要求(GOOD GOVERNANCE)。在不同的社会经济条件下,甚至在不同的城市或社区,实现良治的具体途径不同。但是,应该有基本规律或基本路径可以寻找。现在,社会矛盾不断增加,有研究者甚至说发生了“治理危机”,各级政府都在探索实现良好治理的办法。杭州市“以民主促民生工作机制”的探索实践,给我们很多鼓舞和启发。
  1. 公众参与定位城市文化特色
  杭州市正致力于建设“生活品质之城”。这个口号为广大市民耳熟能详。这个标新立异的提法,正是百姓智慧的结晶,也是公众参与城市管理的具体成果。一般说来,确定城市发展的定位和方向,是市委市政府的事,与公众无涉。杭州的不同在于,在处理这个问题时,充分发挥民众的智慧,并有公众参与决定。2006年8月起,杭州在全社会开展了杭州城市品牌的群众性征集活动。活动共收到2000余人的应征稿,推荐城市品牌数达4620个。多个领域的专家组成评审专家组,经过三轮评审,产生了10个候选城市品牌。随后,《杭州日报》、电台电视台、网络等媒体,再次就候选题目接受市民公开投票。最终,“生活品质之城” 被确定为杭州市品牌。
  这个口号的评选过程充分体现了公众参与,而且参与过程具有严格程序。让民众公开讨论确定城市的发展方向和文化特色,并经过严格评估程序产生一个响亮的概念,其意义非同寻常。由民众推荐评选产生的城市品牌概念,与几个领导和秀才关起门来编造出来的口号相比,更为民众所接受,也更有生命力。同时,这个概念的产生过程,是一个民主程序训练的过程,通过这个过程,将为现代民主意义上的民意调查、甚至民意公决形成一个基础。不论选举民主,还是协商民主,这个过程都是重要的学习与训练。这不仅体现了对民意的尊重,也是对于市民参与城市管理的有效动员。这是一个达成共识的过程,一个建立城市文化认同的过程。显然,在这个背景下,政府的工作将得到市民更多的信任和支持。
  2. 公众参与民生工程管理
  杭州市历史悠久,城市中心地带有许多老旧房屋。此类老旧房屋的配套设施不齐全,很多连独立的卫生间也没有。政府决心对危旧房屋进行改造。过去,政府做此类工作往往封闭运行,大包大揽,结果花了钱费了力,还出现居民不满甚至上访。
  2008年,上城区清波街道在庭院改善过程中,探索了以居民公开民主参与为特征的庭院改造工作方式。在总结清波街道经验的基础上,杭州市政府做出了“参与式庭院改造”的统一部署。工程立项前,对庭院内居民进行100%入户书面调查,必须有2/3以上的住户有改善要求的庭院方可列入改善计划。工程立项后,经过居民多数人同意,可以更改设计方案,居民有意见分歧则实行居民票决制度。政府通过设置社区公告栏、开通热线电话、发放居民需求调查表等形式,让居民选择改善内容。庭院改善安排的内容多达22项。政府还在庭院主要出入口设置工程公示牌,在每个单元门口张贴改善公告,告知管理人员联系方式等内容,及时收集居民对工程的要求;组织专家、义务监督员、青年志愿者检查改善工程,听取他们对工程的意见;建立市、区、街道信访处置三级工作网络,及时汇总分类研究解决复杂问题,落实一个意见带动一类问题解决。
  “民间庭院改造办”是由居民志愿者自发形成的非正式组织,代表居民与政府有关部门沟通。在不增加改造工程总量的前提下,“民间办”对具体事务进行裁决,具有监督工程进度、材料质量、资金使用、施工质量、安全检查等方面的权力。政府的街道庭改办负责对“民间办”提出的要求进行沟通与落实。“民间办”大体有五名人员组成,组成人员多为有热心、有一定专长的退休人员。据杭州市统计局抽样调查显示,群众对庭院改善工程的满意率达到92.7%。
  最近几年,政府高度重视民生,从全国来看民生工程项目越来越多,政府预算中的民生开支不断增加。但是,民生开支大,并不意味着民众对政府的满意度一定相应提高。很多地方在为民办事的过程中却开罪于民。关键是用什么方式、什么态度做事情。如果说,一般而言,政府决策和行政过程要强调对民众公开,请民众参与,那么,那些与民众生活密切相关的民生工程,应该更充分地吸收公众参与。杭州庭院改造的经验告诉我们,用民主的方式来办理民生工作,市民才满意,工作才顺利。
  3. 公众参与政府绩效管理
  现在,政府绩效评价受到高度重视,各地出台了若干考核办法。但是,这些办法的基本特点是强调自上而下的管理考核。在不少地方,对属于自治组织的村委会、居委会,政府也按照科层制的政府部门来管理。如同最有资格评价商家表现的是顾客一样,最有资格评价政府表现的应为民众,但是,恰恰相反,现有的考核体系中,最强调上级的考核和意见,而民众往往无足轻重。杭州的创新在于,在推动政府绩效管理时,特别重视民众的参与和评价。
  2000年以来,杭州市每年向市民(包括外来务工人员)、党代表、人大代表、政协委员、专家学者、企业等九个方面的参评代表发放1.5万张选票,并面向全社会收集对于政府部门的评价、意见建议。2009年初,市委市政府在杭州日报、“中国杭州”政府门户网站和“杭州考评网”,向社会全文发表了《2008年度市直单位综合考评社会评价意见报告》。报告在整合10930条社会评价意见的基础上形成。这已是杭州市第二次向全社会公布社会对于政府的评价、意见和希望。去年,杭州市还把群众意见较集中、社会反响较大的问题,作为政府的重点工作和整改方向,向社会承诺,并接受群众监督。事后,政府征集群众对整改结果的评价,并将群众满意度纳入市直单位综合考评,形成“评判—整改—反馈”持续改进的工作机制。
  七八年前,杭州余杭区推行了村干部工资由村民评议决定的做法。这个经验引起了中央纪委和监察部的重视。从全国来说,村干部管理面临的突出问题是:村干部由村民选出,并为村民工作,但是,普遍的现象是,他们的考核评价和工资报酬却由上级政府决定。随着农业税的取消和上级转移支付的增加,这种情况更加严重。余杭区近些年推行了村干部述职述廉和报酬评议制度,以保障村民对村干部的监督权。这项制度规定,村干部每年年终都要向全村党员和村民代表述职,随后党员和村民代表进行报酬评议,无记名写票,并当场开箱统计宣布结果。
  民众为了自己的切身利益,来参与并干预政府运行,这是民主政治的原始动力。在利益主体多元化的今天,政府正在面临越来越多的民众参与和干预。杭州的做法给我们的启示是,好的政府治理,应该积极回应民众的参与要求,将这种参与转化为政府创新的动力,用制度化努力来尊重并帮助百姓履行知情、参与、监督。
  4. 媒体开放畅通表达渠道
  我们发现,杭州的媒体非常活跃。这种活跃主要体现在沟通政府和民众,特别是在表达民众声音方面。这是因为杭州的媒体有更加灵活的表达方式和更广阔的话语空间。
  在危旧房屋改造过程中,杭州日报不惜花费十余版面征求群众意见,并公布调查结果。杭州的电台和电视台有一些时刻关注民生,并且很受市民欢迎的节目和栏目。电台一名为“老娘舅”的栏目,每日24小时及时报道民生相关事件。
  杭州市政府善于通过媒体化解群众矛盾。杭州市及各区政府都架起了网络平台,通过互联网促进市民与政府的及时互动与沟通。如“杭州信访12345”的政府网站,百姓有问题即可在第一时间呼叫“12345”市长热线。通过网络,百姓为自己的权利发出声音。对于每一条意见,政府有关部门都会在24小时内做出答复,网页上清晰地记录着信访处理状态。杭州市的政府门户网,内容全面,形式活泼,非常方便公民参与。
  没有疑问,媒体应引导社会舆论,但前提是,媒体能够比较好地反映社会舆论,否则,媒体的“引导”“说教”将失去公信力。媒体不应该成为单纯的宣传工具。媒体的独特作用是民主社会的重要条件。在当下的中国,特别是在网络时代,从政府官员个人来说,如何与媒体打交道,对于政府领导人是新的考验;从一个地区政府来说,如何通过媒体来改善社会管理和公共服务,是一个新的重大课题。

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