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陈淮:经济体制改革与政府职能转变

作者:  时间:2004-04-23   浏览次数:0

一、向市场经济转变的迫切之需是“改政府”
  1999年末,中美之间就中国“入世”问题达成双边协议。从那以后,“入世”的挑战问题就成为了全社会关注的焦点问题之一。在这个问题上,有专家曾经尖锐地指出,最大的挑战是对政府的挑战,需要与国际经济接轨的最大问题是政府职能的转变。这个认识非常到位。向社会主义市场经济转变的改革也好,应对“入世”挑战也好,我们面临的一个迫切之需是“改政府”。
  “改政府”是个通俗说法。在过去20余年的改革中,政府尽管从一开始就强调“减政放权”、“松绑让利”,但实际上在很长时期内政府利益是在不断增加的,政府支配资源的能力也在不断增加。尽管计划经济已经远去,但在实际经济运行中,各级政府自觉不自觉地并没有放弃对资源配置的支配力。
  在20世纪80年代后期的“拨改贷”中,政府把固定资产投资的任务从财政交给了银行,但却没有放弃对这个投资的支配力,资源配置的权力仍在政府。因为上什么项目并不是银行说了算,而是政府说了算。不仅如此,银行贷款形成的固定资产还得算是政府所有的“国有资产”。其后,分税制的改革实际上是中央政府与地方政府在资源支配权上的一次重新分割。后来的“诸侯割据”局面就是依靠由此而来的地方财力形成的。我们最近三年来在整顿市场经济秩序中发现,影响以致破坏市场经济秩序的重要原因之一就是地方保护主义。地方保护主义的盛行和地方政府资源支配权的不断强化是密切联系在一起的。1998年以后,我们已经连续多年实施了“积极的财政政策”。在这个过程中,政府的资源支配力得到进一步的增强。政府不仅借助于“发债”大大增强了自己的投资能力,而且在“国企三年脱困”的政策中借助于“债转股”又形成了一大批经营性资产的国有产权。一直到上世纪的90年代末的很长一段时期内,我国企业上市还需要经过政府审批。各地的企业上市还采取分配“名额”的办法。连资本市场的资源配置权力也被掌握在政府手中。近年来,很多地方政府非常热心于“经营城市”。所谓经营城市的最主要内容,就是努力提高政府的土地使用权的出让收益。在过去几年中愈演愈烈的“税外加费”的现象,也是政府利益不断强化的一个重要表现。上届总理朱镕基上任之初就痛斥这种现象导致了“民怨沸腾”,并誓言要推进“费改税”。由于种种原因,一直到政府换届,这项改革也并未取得实质性进展。
  从最直接的政府利益看,在过去几年中,我国政府的税赋收入增长是非常快的。1999年我国税收总额突破1万亿元,2001年突破了1.5万亿元,2003年,尽管有SARS疫情的影响,预期将突破2万亿元。也就是说,我国政府税收在过去4年中翻了一番。这个增长速度远远超过同期国民经济的增长速度和社会居民收入的增长速度。我们不是说政府利益增加和政府对资源的支配力增加就是坏事,政府财力增强是我国综合国力增强的重要表现之一。政府财力增强也意味着我国经济抗风险能力的增强,政府调控经济和调整社会公平能力的增强。但既然是讨论改革,我们就需要问,市场经济下的政府究竟该干什么
  讨论政府该干什么的问题不是一个简单的小问题,这个问题直接涉及到政府的权力和利益。我们可以说,这是一项“革命革到政府头上”的改革。在过去一些年中,媒体、社会舆论、专家和政府都在说,要转变政府职能。怎么转变呢 按照建立社会主义市场经济制度的要求,结合我国的实际情况,就经济职能说,政府应当主要作好四件事。这四件事一是建立公共财政框架,二是调控经济运行,三是维护经济运行秩序,四是承担转轨成本与完善社保体系。
  二、建立公共财政框架是政府该干的第一要务
  政府该干的第一件事是建立公共财政框架。
  什么叫公共财政呢 简单说,就是政府财政的收入和支出主要应当服从于为社会提供公共产品的目标。政府为什么要收税呢 因为政府要为社会提供公共产品,就要有必要的财力。政府的支出主要应当用于为社会提供公共产品的方面。
  什么叫公共产品呢 满足社会公共需要的物质产品和社会服务都是公共产品。比如国家领土完整、国防安全、社会稳定等都是公共产品。一应必要的政府行政职能都是公共产品。警察、法院等维护各方面社会秩序的国家机器也是公共产品。义务教育也是人们公认的公共产品。这些领域的开支都没有异议地应当由政府提供。因为这些产品是服务于社会公众的,所以依靠市场竞争的力量、谋取收益的利益动机等是不能保证资源向这些领域集中的。不仅如此,为了保证公共产品真正服从全社会的利益而不是只有利于局部利益,通常即或私人愿意出钱提供,社会也不能允许。
  要维持这些公共产品充足有效,就得全社会大家凑钱来维持其运转所需的必要经费。政府收税第一理由就是要为社会提供公共产品。公共产品的范围是很大的。其范围并不仅限于上述方面。有些公共产品并不一定和政府的行政职能直接联系,但也是社会公众利益的组成部分,比如环保、维护消费者权益等。这些也属于公共产品,也需要政府提供。
  公共产品还有一个特殊方面,它不一定惠及全社会每一个人,可能更多的是惠及一个特定利益群体。但,它也是公共产品,这就是社会公平。调整和维护社会公平也是政府应当提供的公共产品,比如对社会特困群体的救助、建立最低生活费保障制度、维护必要的社会保障体系和福利制度、救灾防灾等。政府税赋是最重要的“二次分配”形式。我国分配制度改革的基本方向就是“初次分配注重效率,二次分配注重公平”。除了维持公共开支以外,政府税收的另一个职能就是调整社会公平杠杆,通过税赋强制地再分配社会财富和社会资源,这种公平职能也是公共产品。
  在实际经济运行中,除了惠及全社会利益的公共产品之外,还有一些单纯依靠市场机制也不能得到足够的资源配置、而对社会和经济发展又非常必要的产品,我们称之为准公共产品,比如公共交通、城市基础设施、医疗体系以及有益于人民身体健康可提高民族凝聚力的体育事业等。为什么说是准公共产品呢 因为这些产品的特点决定其中有些是可以依靠市场经济下的交易原则在一定程度上维持自身运转的,有些则不能。这些也应当由政府提供必要的财力支持。
  例如,通讯网络建立之初,在规模尚不充分的阶段是需要政府财政给予一定援助的;当发展到一定规模后,就应当完全按照市场化的原则自行发展。再一个是公共交通。目前我国已经有很多城市提出打算修地铁或城市轻轨,但也有人反对,反对的理由是目前全世界还没有哪一个国家的城市轨道交通形成了成功的盈利模式。这一理由很不科学,公共交通的经济性不是体现在这种交通系统自身的盈利性上,而是体现在节约土地等城市资源、提高经济运行效率方面上。由于开通了地铁,整个城市的交通运行效率都提高了,大家的时间都节约了,就是其经济性。在经济学上,这叫做“外部经济性”。巴黎的地铁建设投资全部是政府提供的。建设投资是不可能靠卖地铁票全部回收来的,即使加上地铁广告收入、场地的商业化出租收入也收不回来,这个建设投资就应当由政府出。事实上全世界的大城市中,没有一个城市的公共交通不需要政府补贴,至少需要“暗补”,如减免税、免除土地征购费用、政府财政贴息等。
  公共产品的范围实际上是随着社会发展而不断变化的。社会经济发展程度高,全社会可以集中的福利资源多,社会提供的公共产品范围就更广。比如文莱的居民,不仅不用交税,而且全体居民的教育和医疗全部免费。我国目前施行的城市“低保”也是一种公共产品,但我们还无力把进城务工经商的农村劳动力也纳入城市福利资源的覆盖范围,这很不公平,但我们目前经济发展还远不充分,还没有充足的资源实现这个公平。
  有些对社会有益的事,虽然有可能采取市场化的方式获取一定资源,但政府仍需对其发展负有责任。最明显的例子是高中以上的教育以及体育事业。就是在市场经济发达国家,社会的大学教育资源也有很大一个部分是靠政府提供的。除了公立大学由政府出钱办以外,私立大学实际上也很少是单纯依靠自身的学费来维持运转的。这些私立大学很大程度上要依靠社会捐助和政府的“暗补”才能维持生存。体育也是一样。政府发行体育彩票,实际上就是在征缴一种“自愿税”。体育事业无疑是一项有益于社会、有益于全民的事业。这项事业可以在一定程度上依靠市场配置资源,比如国外的“职业联赛”都是纯粹市场化的体育比赛。但光靠市场不行,还需要有政府的扶持、援助,各国程度不等、方式不同地都有对本国体育事业的政府投入。
  建立公共财政的制度框架就意味着政府的职能不再以投资和形成国有产权为自己的基本职能。政府不以发展和壮大公有制、国有经济为第一经济职能,而以提供公共产品为第一职能,这个改革的意义是非常重大的。不夸张地说,这项改革的推进是我们在深层次上与计划经济告别与市场经济接轨的一个里程碑。
  我们要以经济建设为中心,“要聚精会神搞建设,一心一意谋发展”,但这不等于说,要让政府成为“搞建设”的主力军。建立和完善市场经济运行机制,政府应当做到的是促进经济建设,而不是自己成为投资“搞建设”的主体。以盈利为目的的建设项目应当尽可能交给市场化的投资主体去做。政府可支配的资源应当努力提供更多更好的公共产品,更好地为市场化主体“搞建设”服务。
  本届政府非常重视建立公共财政框架的政府职能转变问题。SARS疫情发生后,中央财政很快宣布了对受疫情影响严重的一些产业实行减免税措施,并且拨出专款对感染人群实行免费救治,这就是典型的公共财政行为。历史上我国也有过多次减免税政策,例如对特区外资企业实行“两免三减”,在应对通货紧缩趋势中提高出口退税率等,但这些政策都没有象这次这样具有强烈的公共产品意义。
  三、调控经济运行是市场经济下政府的必要职能
  政府该干的第二件事是调控经济运行。
  在正常情况下,政府调控经济的最基本职能就是利用“宏观经济政策”调整总供给和总需求之间的平衡关系,也就是人们熟悉的,防止出现普遍性的供大于求或者供不应求。经济有可能出现通货膨胀,政府就要采取紧缩的财政或者货币政策给经济运行适度降温。经济有可能出现通货紧缩,政府就要采取扩张性的财政或者货币政策刺激经济促使其向高涨方向发展。
  在市场经济的一般意义上,政府调控经济就是指政府调整总供给和总需求之间的平衡关系,也就是总量关系。实际上,目前我们的政府经济职能已经在这个方面发生了明显的转变,其中最重要的例证之一是发行国债的动机。
  发行国债是最重要的政府经济行为之一、财政的政策行为之一。在改革开放的初、中
期,我国发行国债的主要目的是为经济建设筹集资金。简单说,发债的第一位目标是政府向老百姓借钱上项目。那个时候的国债叫做“建设国债”。但从1998年以后,我们在预算投资之外增发国债的第一位目标并不是为了上项目,而是为了调控经济,为了调整普遍性供大于求的失衡状况,引导和刺激投资需求。增发国债之所以成为“积极的财政政策”的一个主要组成部分就在于这个政策行为是用于调控经济运行的不平衡状态的。发行国债筹集的钱当然会投资于很多领域,比如农村电网改造、公路及机场基础设施建设等。但发债的目的一定要辨清,第一位是为了调控经济,而不是上项目本身。
  就是在市场经济发达的国家,政府也必须对经济运行实行调控。过去一些年来,美国的格林斯潘已经在中国成了名人。因为他领导下的美联储货币委员会通过对利率的反复上调或者下调已经成为美国经济运行的重要杠杆。也恰好是从格林斯潘那里,我们比较清晰地看到了市场经济下政府是怎样利用货币政策调控经济的。实际上,现在发达国家政府对经济的调控也在从对短期、总量平衡关系的调控转向对长期经济运行、产业结构升级、社会利益构成关系等方面的调控。美国现任总统布什,从他上台开始就推进“减税”的改革。后来遇到了“911事件”和美国对外发动的一系列“反恐”战争,财政开支大大增加,但并没有因此而中断“减税”的决心,仍在积极推进。为什么呢 因为美国政府意识到,在新经济和高科技不断发展的过程中,需要调整政府和企业、社会之间的经济关系,调整社会群体之间的构成关系,美国经济才有可能出现一个长期的繁荣局面。
  我国是一个发展中国家,政府对经济的调控实际上是短期和中长期兼顾、供求平衡和结构优化兼顾、经济发展与社会发展兼顾的。比如我国在过去几年中,政府投资的国债项目就包括对很多重要产业提供技改贴息。产业技术改造是产业政策管的事。但在我国,产业政策已经出现了和短期宏观调控政策密切结合的趋势。
  四、维护经济运行秩序和支付转轨成本是政府不可推卸的职责
  政府该作的另一件事是承担转轨成本与完善社保体系。我国正处于向社会主义市场经济转变的改革过程中,在这个过程中,政府被赋予了一项特殊的职能,这就是承担体制改革的转轨成本。我们现在面临的问题不是没有改革的具体思路,有些问题我们已经想得比较明白了,也知道如何改,也知道改革的方向是什么,但我们面临一个在过去一段时期中人们有意无意地回避至今也没完全找到好办法的难题,这就是经济体制改革过程中的转轨成本问题。
  什么叫转轨成本呢 我们知道,在正常的经济运行中,各种要素的消耗都需要有一个制度化的补偿方式,也就是说,“收”和“支”都有一个相互稳定的对应关系。如果没有一个规范的补偿方式,社会再生产就不可能维持。但在改革中,原有的各种要素补偿方式被打破了,有些已经支付了代价的要素无法得到正常补偿,这个代价就叫做“转轨代价”。举个通俗的例子。假如说你是一个政府公务员,当个处长,月薪可能是2000元。这样在你的生活中,每个月的经常性收入是可以满足你过一个体面生活的日常支出的。支付衣、食、住、行的代价都没问题,可能还可略有节余。但是现在住房制度改革了,单位要求你把现在住的公房买下来,即使按国家给的优惠价格,买下你现在的住房也得要七、八万元。要你从当月或者近期几个月的收入节余里面拿出这笔钱来,那是很难做到的一件事。住房制度改革引起的这笔支出就是你的“转轨成本”。中国的改革进程面临一个非常实现的问题,就是谁来承担经济转轨的代价。特别应当强调的是,体制改革的转轨成本是不能靠分摊到经常性支出里面来化解的。我们不能把“有偿解除劳动合同”的代价摊入企业的经营成本,不能靠一两年的财政支出满足完善社保体系的需要,不能指望用正常的扩大再生产投入部分来分担转轨代价,也不能把“债转股”而来的股权当成股市融资来处置。
  我们面临的转轨成本至少有以下几个大的方面:
  第一,有偿解除劳动合同。在过去20年的改革进程中,我们在物质要素如何与原有体制告别上做出了很多努力。到21世纪初,如何让人的这种要素和旧体制告别,也就是有偿解除劳动合同的问题提上日程。计划经济体制下的那些国企职工如果不能在劳动关系上退出国有经济系统,国有经济的转轨改造实际上是不可能完成的。因为他们实际占有和支配着这个系统中的所有资源。有偿解除劳动合同的代价是不可能包括在企业和财政经常性支出的预算项目中的,而在我们的改革安排中对此也还缺乏战略性考虑。在原有体制下,我们一共有多少国有职工呢 有1.2亿人。这意味着,每人有偿解除劳动合同的代价哪怕只是1万元,总量就需要1.2万亿元。化解这个转轨代价和建立新的产权关系密切相关。常识可知,当你欠人家钱的时候,有钱可以还现钱,没有钱可以还资产。这是产权变革与承担转轨成本问题的一个结合点。
  第二,完善社会保障体系。在原有计划经济体制下,职工的福利或者社会保障问题是全部包含在企业成本中的。现在我们要全部外化到社会统筹这样一个符合市场经济制度的方式中去,这就带来了一个由谁来把以前扣除的那部分积累补足的问题。这也是一个转轨代价问题,我们需要通过创新的方式来承担这个代价。
  第三,银行的不良资产问题。在旧体制下,银行不过是政府的一个出纳部门。旧体制和改革过程中的一些缺陷导致了现在银行大量不良资产的问题。这并不是银行作为一个企业在自身的经营活动中的无能导致,或者说不完全是。例如“拨改贷”形成的不良资产、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致的不良资产等。现在要靠银行通过市场化经营来化解这些不良产,这实际上办不到。改革就是要寻找一种制度性的安排把这个代价承接下来。
  第四,回赎国有资产的支配权。中国的一个特殊性是,国有资产实际上并没有真正掌握在中央政府手里,而是被形形色色的即得利益集团实际支配着。实际上在我们改革的初始阶段,中国就已经存在着“条条”、“块块”的个别利益,并不是私人部门发育起来之后,我们才有了推进市场经济的个别利益、局部利益。中国在计划体制下表面上是中央集权,实际上中央集权所能管到的只是一个并不庞大的增量部分,也就是每年的投资。所有的存量资产都掌握在那些分散于不同地区或不同部门的地方政府和实际支配者手中。我们的改革最终要解决的深层次问题是什么呢 就是要赎回那些名义上归国家所有的,实际上是由地方、部门甚至是为一些“国企老总”实际占有,为他们的局部利益最大化服务的那部分产权。现在看来,要让国有经济真正融入市场体系,我们可能不得不对那些依靠旧体制实际占有着国有资源的利益群体支付一个“回赎”的代价。
  我们说承担转轨成本是我国一项特殊性的政府职能,但并不是说,转轨成本问题仅为我国所独有。上世纪90年代初期,“两德”统一过程中,统一后的新政府是为体制转轨支付了非常巨大的代价的。俄罗斯实际上也是支付了极其沉重的转轨代价,不过这个代价主要不是由政府承担,而是通过社会经济发展停滞、人民忍受生活水平下降以及所谓的“币值改革”等方式来承担的。新兴的“转轨经济学”研究的对象之一就是如何支付转轨代价。
  2003年初,新一届国务院就布置中央各主要研究机构要重点研究我国东北老工业基地的改造与再振兴问题。温家宝总理在上任后的第一次记者招待会上特别强调提出,要把东北老工业基地改造的任务“摆在更加突出的地位”。振兴东北的关键何在呢 就在于解决好改革的转轨成本问题。

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