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政府改革

赵树凯:论基层政府运行体制“碎片化”

作者:赵树凯  时间:2011-05-17   浏览次数:0

近些年来,在基层政府体系内部酝酿和进行了若干次改革,但其效果并未如愿以偿。当前,基层政府的运转进入了一种“锁定”的状态,形成了特定的恶性路径依赖,内部制度创新难以出现。基层政府运转的固定方式和机制,在不断地重复再生、勉强维持,导致了政府机构的功能障碍、难以出现真正的政治发展,成为基层政府改革的根本羁绊。而“碎片化”的政府运行结构,就是其突出的一种表现。
  所谓“碎片化”,至少有两个层面的涵义:一是表现为该地方被分隔为若干性质不同的区域,诸如按照贫富人群的居住来划分的地点等,这导致了区域的碎片化。政府根据这样的碎片来配置公共资源,提供的是不均等的公共服务。二是地方政府的碎片化,也指地方政府数量庞大、功能重叠、边界不清,导致公共问题难以找到有效的管理部门。“碎片化”现象似乎是与运动化相冲突的现象,但这恰恰是地方政府低制度化的重要特征。准确地说,应该是形式上的运动化,实质上的碎片化。其具体表现主要有:
  第一,“价值”的碎片化。下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神,下级往往从思想上就不认同,只是表现出表面上的认同或者顺从。
  第二,“体制”的碎片化。不同层级政府之间、不同政府部门之间,根据各自需要执行上级部署。所以我们常常看到,基层的领导讲话,上级怎么讲,下级怎么讲,但是讲话完了往往烟消云散;许多政策文件,上级怎么写,下级也怎么写,如法炮制,层层转发,转发完了往往一了百了。但是,不同层级、不同部门,各有诉求,各有表达手段,因此又出现众多的“文件打架”,执行文件的人员打架的现象。早在上世纪八十年代中央发出第一拨农村工作的一号文件时,一号文件的有些原则和精神就被部门或地方的文件所抵制和消解,因此,有的农民感叹:“一号文件很好,二号文件好狠”。这样,看上去一呼百应的政府体制其实蕴涵着内在的割裂。
  第三,“政府职能”的碎片化。这首先是个政府职能设置问题,不仅在基层,包括在中央部门,职能部门的设置相当凌乱,职能划分不清楚。以农村劳动力的培训为例,这种碎片化体制也表现得相当突出。2004年以来,基层政府很重视这项培训,并且投入大量经费,但是,人力资源部门、农业部门、扶贫部门等若干单位都各有项目,各有审批渠道。在基层面对同样的培训机构,同样的培训群体,结果会出现同一次培训应对几个部门的项目,甚至直接造假等情况,造成了财政资源大量浪费。
  考察基层政府的实际运行过程,碎片化正在成为日益突出的问题。政府行为、政府与社会公众之间的互动缺少制度规范,偶然性、随意性强,呈现出治理结构碎片化的特点。政府运行往往成为非正式规则主导下的“个人运作”,或者说政府部门的运行已经被根植于政府内部的人际关系结构中。虽然说起来,政府的各种审批、许可都基本上有明确的原则规定。但是,实际上在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面,事情的成败往往主要依靠政府内部的个人交往,或者是说“关系”,是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下,政府部门、特别是上下级单位,工作互动被私人化,公事要当成私事办才办得通;而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作,私事要当成公事办,才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间,充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为政府部门工作的重要方式,不仅存在于政策制定过程中,也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接,政府权力往往被用于谋取私利,而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中,正式的制度规范往往成为摆设,难以建立有效的法律框架,无法形成共同的价值和公认的程序。这些问题其实是传统政府模式的特征,需要向制度化的现代政府模式转变。
  “碎片化”特征的政府运行体制还表现在预算制度的分散化。近年来推行的预算改革,如部门预算、收支两条线、国库集中支付等等,主要内容是政府内部权力重新划分,只能解决官僚体系自身的建设问题,而不能解决民众参与问题,因此可能导致改革推动力不足的问题。即便如此,这些改革在基层的实际功效很微弱。在上级政府,由于预算过程本身的民主化和参与性问题没有解决,一定程度上也是强化了个别实权部门的力量,使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部,机构间缺乏统一的管理和协调,几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求,许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中,资源损失和效率损失不断放大,政策不断变形。
  在碎片化的运行状态下,基层政府在一定程度上成为政治上的独立利益主体,其极端的表现是,有的基层政府,既不是中央的基层政府,也不是当地人民的基层政府,而只是地方官员的基层政府。中央政府权威由此而出现部分落空,在不少情况下,虽然中央的规定要求言辞强硬,但是,因为在制度上缺乏民众的有力呼应,政策本身往往难以落实。我们看到,基层组织在运行中经常是高效的,但是这种高效性却有很大破坏性,既能雷厉风行、层层加码地贯彻那些自利性政策,也能把利国利民但无益自利的政策消解于无形,由此人们发出了“政策不出中南海”的感叹。

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