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政府改革

聂高民:“加强改革顶层设计”的内涵分析

作者:聂高民  时间:2012-09-27   浏览次数:0

  “十二五”规划建议及“十二五”规划纲要,首次将“顶层设计”概念用于改革领域,提出“更加重视改革的顶层设计”。改革指导文件和改革研究中使用的“顶层设计”是一个新的概念,涉及内容广泛,对其范围、层次、路径的理解也存在多种不同意见。根据我国改革开放的历史和现实,综合理论研究层面和实际应用层面的观点,对“加强改革顶层设计”研究的定位和出发点需要进行分析,并相应提出对其内涵的理解及建议。

  一、“改革顶层设计”的理论内涵分析

  (一)“顶层设计”的概念渊源和引申

  顶层设计的概念来源于系统工程学,原指一项工程在整体理念层面的系统设计。顶层设计是一种系统理论,要求用全局观对系统各个层次、构成,进行协调统筹。第二次世界大战后,这一系统工程概念被应用于军事与社会管理领域,逐步引入为政府统筹内外政策和制定国家发展战略。从顶层设计概念渊源看,系统思维是其基础,其主要出发点是围绕整体理念厘清系统中的结构关系、功能关系,以求实现局部与整体的协调运行。

  (二)“改革顶层设计”的几种概念理解

  1。在最高战略层面整体推进

  改革的设计。包括改革的整体思路、基本方向、最终目标,应该有整体和长远的设计,强调改革的关键领域、先后顺序的系统设计。在这个基础上,在“改革顶层设计”内容层面上,又有两种不同的侧重:一是认为“改革顶层设计”是经济、社会、政治、文化四位一体的设计。强调4个领域的全面推进:二是认为“改革顶层设计”一般是指以经济体制为基础的改革。但要更加重视社会体制的改革。

  2。在各领域、各行业分析中使用“改革顸层设计”的泛顶层概念。或相对顶层概念。近两年来。已有一些行业性、专门性领域提出了本领域“改革顶层设计”概念。如教育、电力、收入分配、国有企业、土地制度改革等单一领域性改革。都提出了“改革顶层设计”的意见。

  3。重点是指上层设计、下层执行。强调设计主体的“顶层”。强调推进改革要自上而下的设计和改革方案的权威性。还有的建议要加强改革顶层设计,就须设置高层机构等。

  (三)“加强改革顶层设计”的涵义

  1。侧重于加强改革内容的设计。即加强改革的整体设计。强调改革设计的内容要具有顶层特征。大多强调加强改革的战略方向、整体思路的设计。事实上,这一理解源自“顶层设计”的理论渊源,是一种基础性理解。

  2。侧重于加强改革统筹协调的推进实施。主要强调改革全局的统筹协调。由于我国改革进入攻坚阶段,利益格局日益复杂。不同改革事项间的联系日益紧密。矛盾和问题相互交织,客观上要求在推动改革过程中,创新工作机制。加强对改革全局的统筹协调和总体指导。因此,在实际中,提出“加强改革顶层设计”,往往是兼有“设计”层面、“工作”层面的一种笼统使用。

  3。侧重决策主体的“顶层”对改革的推动。即“高层”、“上层”的改革决策,对改革顶层设计的主体具有特别的指向,是更高层次、更具有权威的主体。事实上,改革设计的内容越具有全局性,其决策主体就越靠近上层。同时,改革的自上而下与改革的自下而上要在新形势下更好地结合,加强改革顶层设计不能理解为削弱各地和基层推进改革的主动性、创新性。

  总之,加强改革顶层设计。要加强改革设计内容上的“顶层”特征,研究改革内容和结构关系上的系统性和战略性。因此,要创新改革推进方式,加强改革统筹协调。以提高改革决策的科学性和改革执行的协调性。加强对改革自上而下的设计和推动,力求更好调动基层群众推进改革的创造性、积极性,使自上而下和自下而上的改革推动方式结合,形成更加良性有序的循环互动。

  二、改革顶层设计的实证分析

  (一)改革开放以未的两个层面的“改革顶层设计”

  第一个层面。就改革所依据的社会、历史动因,从党和国家最高战略出发。进行经济基础和上层建筑全面改革的系统性和战略性改革设计。党的第十三次代表大会(1987年)就是在这一层面提出了系统性改革的最高设计。提出了社会主义初级阶段理论和党的基本路线。确立了改革开放在党和国家最高战略中的支撑地位。据此作出的全面改革设计。包括政治体制、经济体制和其他方面系统改革思路。可称之为最高层面的“改革顶层设计”。

  第二个层面。以经济体制改革为基础,融入行政体制、社会体制,形成了以经济体制改革为基础的改革系统设计。历史上3次重要的“三中全会”决定。就是这一层面上的改革顶层设计。第一次是1984 年党的十二届三中全会通过的经济体制改革决定,提出社会主义商品经济的改革思路:第二次是1993 年党的十四届三中全会作出建立社会主义市场经济体制的决定:第三次是2003年党的十六届三中全会作出关于完善社会主义市场经济体制的决定。这是改革开放以来最重要的3次顶层设计(见表1)。

  改革的顶层设计。明确的特征有:第一,“改革顶层设计”的文献专门论述改革。而不是把改革作为其组成部分或问题之一。这说明,改革自身有其系统性。第二。“改革顶层设计”的文献全面系统论述改革。而不是只涉及一个专门改革事项或局部改革事项的论述。这说明改革的整体性和全局性。第三,“改革顶层

  设计”是始于当前面向长远的中长期设计。这个特征体现了改革顶层设计的战略性。第四,“改革顶层设计”在系统性基础上突出了战略重点。例如,党的十二届三中全会决定以国有企业改革为中心环节。

  (二)“十二五”规划纲要中“改革顶层设计”的体现

  第十一届全国人民代表大会四次会议通过的“十二五”规划纲要中提出。要“更加重视改革顶层设计”。从纲要的出发点和论述结构看,主要应是指第二个层次的顶层设计,即以经济体制改革为基础的系统改革设计。

  第一。“十二五”规划纲要提出“更加重视改革顶层设计”是在全文第十一篇“改革攻坚,完善社会主义市场经济体制”标题下的内容。显然,纲要关于重视改革顶层设计的基本出发点。是完善社会主义市场经济体制。

  第二,纲要全称是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,“规划”的对象主要是国民经济和社会发展。以及与此密切相关的内容。

  第三。纲要在第十篇提出更加重视改革顶层设计之后。分列出5 章,涉及完善基本经济制度、推进行政体制改革、加快财税体制改革、深化金融体制改革、深化资源性产品价格和环保收费改革5个方面的内容。从内容的基本构成看,与上述讲的“以推进经济体制改革为基础,并结合行政体制、社会体制”的改革系统设计内容是一致的。即主要是指第二个层次的改革顶层设计。

  第四。以经济体制改革为基础的改革顶层设计。总体涵义上也包括从经济体制改革必然要求出发,解决与政治、文化、社会改革的协调推进问题。其中,行政体制与社会

  表1 改革开放以来我国经济体制改革的三次重大顶层设计

  体制的某些内容在当前已经成为完善社会主义市场经济体制改革的重要内容。为此,纲要在完善社会主义市场经济体制目标下提出改革顶层设计的同时,提出经济、政治、文化、社会4个方面的改革,其出发点始终在于完善社会主义市场经济体制这一基础。如果离开这一基础。把改革顶层设计理解为要把经济、政治、文化、社会4个方面作为并列内容形成一体性改革设计,虽然确是当前重点,但并不一定符合纲要提出重视改革顶层设计时所针对的主要问题和出发点。

  三、“加强改革顶层设计”要解决的主要问题

  (一)要重视“系统性”问题

  “系统性”是指改革顶层设计必须能够体现各类改革事项之间的结构关系。任何一项改革都要放在“系统性”改革全局进行考察。以协调总体与各方面改革之间的关系,而不是各类单个改革事项的简单汇总和罗列。

  如果在新老问题交织、深层矛盾不断积累、本应加强全局统筹的情况下,改革却日益领域化、部门化,各项改革呈现自成体系、自我封闭的趋向,从而造成改革全局层次不清,单项改革相互掣肘,不仅牵制全局推进,单项改革自身也难以深入。改革对象与改革设计者高度一致,“改革谁、谁改革”,改革方向的确定由改革对象自己安排,由于与主管部门或地区的利益高度相关,很难取得实质性进展。这些改革如果在全局改革战略重点明确、改革统筹协调机制健全的情况下,本是可以形成改革合力的:然而,在改革战略重点模糊、协调机制弱化的情况下,改革主体与改革对象合为一体,必然导致改革的分散化倾向。例如,国有企业的改革演化为国有资产监督管理部门的自我改革,垄断行业改革成为各自行业或改革或不改革的自我循环。改革局面的分散化倾向对推进改革十分不利,迫切需要加强以顶层设计为标志的全局统筹。

  (二)加强改革全局的“战略性”指导

  “战略性”是指改革顶层设计要触动深层矛盾,抓住制约经济社会发展全局的核心,突出关联全局、带动全局、引领全局的重大战略性改革任务。这些战略性改革任务将对当前继续完善社会主义市场经济体制产生重要推动作用,对促进转变经济发展方式起决定性作用。

  改革的系统指导不能离开战略重点。回顾我国30多年的改革。虽然改革事项多不胜数,但战略性重点就是企业改革、市场体系、宏观管理、社会保障、扩大开放几大战略重点。战略重点明确,各项改革不离其宗,才能形成合力。这是改革取得成功的经验。当前,在改革局面日益复杂、新旧问题和各种矛盾交织的情况下,改革重心已经转变,原有的改革重点显然不能完全涵盖新阶段的所有问题,改革迫切需要由顶层设计从改革全局上审视并确立新时期改革的战略重点。

  (三)加强推进改革的“有序性”

  “有序性”即改革的优先顺序。是指分析改革内容之间的内在逻辑关系,统筹安排改革事项的优先顺序,使改革在全局上相互推动。有序推进。“有序性”是改革“系统性”、“战略性”在改革推进方式上的直接要求。

  改革在时序上、相互关系上都应当有优先次序:缺乏有序引导。容易偏离改革目标,难以有效推进改革。例如,微观改革缺位导致宏观改革无力。就经济体制改革的总体取向而言,微观经济主体(即各类市场主体)、微观经济要素(如生产要素)、微观经济关系本应在改革全局中占有基础性地位,是推进各项宏观改革的出发点。行政体制、财税体制、投资体制、价格体制、金融体制、规划体制等,虽然确实是深化改革的重要部分,但如果缺失微观改革在改革序列中的基础,宏观改革也会异变。很难着力于改革全局。改革重在“治本”。但近年来,改革的长期目标经常受经济发展短期目标的影响。改革着力点较少能聚焦于阻碍发展的深层体制障碍,更多地体现为应对经济形势的政策性手段,改革指向趋于短期化。一旦不能顺畅延续市场配置资源为基础的转轨改革战略。必然影响转型改革的有效性。改革进程的“有序化”,以及改革全局的系统设计和改革统筹机制,都需要加强改革顶层设计。

  (四)加强改革推进的“协调性”

  当前,要特别重视加强改革统筹协调。我国改革开放30多年来取得的显著成就与统筹协调推进改革的方式密不可分。在各种利益关系复杂化、利益诉求多元化、利益博弈激烈化的情况下推进改革,统筹协调就显得更为重要。当改革在缺乏统筹协调的情况下,就难以形成有效的决策、执行、监督、评估、问责体系,使得改革缺乏应有的约束机制。也很容易受短期问题,受部门利益、地方利益、行业利益的干扰。偏离战略重点,不利于改革的系统推进。加强改革顶层设计迫切需要在改革的推进方式上解决“协调性”问题。

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