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政府改革

一流智库建设思路

作者:苏杨  时间:2012-11-16   浏览次数:0

  一流的智库必须要具有前瞻性、战略性、长期性和综合性眼光。这里的“一流”至少也有三方面所指:一流的参与度和影响力、一流的综合数据库或数据共享平台和一流的管理体制和运行机制。

  智库(thinktank)是典型的翻译词,但在我国科学发展、科学决策的今天,已经成为大家耳熟能详、决策无处不在的常用词。不过,这个词到底意味着什么,在参政议政中智库到底发挥着什么作用?智库与学术机构的区别是什么?这些问题,知道的人未必多。但只有厘清这些问题,才能使智库的发展获得较好的环境,才可能真正建设一流智库。

  什么是智库?

  智库应该是诸多智囊按照某种组织关系形成的咨询机构。

  要说智库,先要说智囊。追根溯源,智囊本来只是一个人的外号:“樗里子滑稽多智,秦人号曰‘智囊’”(《史记·樗里子甘茂列传》)。樗里子是战国中期秦国宗室名将,秦公子,名疾,秦孝公庶子。因为足智多谋,助秦国成就大业,所以留下“力则任鄙(秦国力士),智则樗里”的美名。后来,因为这样的角色在治国安邦中不可或缺,智囊就成了职业了。这个职业,古人释为“言其一身所有皆是智算,若囊橐之盛物也”。但这个解释仍然空洞。要真正理解智囊,需要从常用词官僚说起。官僚其实并非一体,官是官,僚是僚。这个僚全称叫幕僚(俗称师爷),僚的集合就是政府智囊。尽管很多独断专行的“官”号称雄才大略,其实真正“山河判断在俺笔尖头”的,是其背后的师爷。这样的角色,决定了智囊必须有两个特点:务实、综合。智囊也因此和一般的文人有很大区别:没有风花雪月、没有皓首穷经,但求用手边之物、解决身边问题。这样一来,智囊非得是百事通不可,至少应像传说中能施锦囊妙计的,都得像诸葛亮那样上知天文、下晓地理。然而,今天这个时代,经济社会发展的复杂远胜于昔,通才没有了,“独断”也不可能了,“官府”的治理必须体系化:一个完善的行政治理体系,由决策机构、执行机构、咨询机构和监督机构组成,四类机构各司其职,方能保证这个体系良好运转。智囊也机构化了:智囊会聚于一库,自然就是智库。换言之,智库应该是诸多智囊按照某种组织关系形成的咨询机构。这样,咨询机构也与传统的“僚”在功用上产生了区别——主要研究大事、长远事,不以捉刀办事为主业。这种格局和咨询机构的这种功用,使得咨询机构必须符合一定的条件才能成为专业智库,且其工作风格与学术机构(研究型大学等)存在显著差别。

  成为智库需要什么条件呢?至少需要三个必要条件。(1)不能是决策机构、执行机构和监督机构,不承担行政职能和直接发布行政命令,以智为本,参政议政而不执政(即只能且必须参与决策咨询),作为国家智库还必须常规性地参与最高层决策咨询,且在既往决定国家大势的决策中经常发挥作用;(2)智库所提供的意见和建议,只能是决策方案的一种或修补性意见而不是决策本身;(3)智库的研究着眼于全局性、长期性、战略性和前瞻性,在研究主题的选定、研究结果的呈现等方面有一定独立性,不听命于某个政府部门、不因循于某种习惯认识。

  这三个条件,既是智库的特征,也是智库的价值所在。如果没有同时满足这三个条件,专业智库完全可以让高校以及社会科学院等学术机构以“业余”智库的身份替代。同样,因为有这三个条件,可以看出纳入行政序列的国务院研究室不属于智库。

  以国务院发展研究中心为例来具体说明这三个必要条件。1980年代,在中央的高度重视下,陆续成立了国务院的经济社会发展咨询研究机构 (国务院经济研究中心、国务院技术经济研究中心、国务院价格研究中心和国务院农村发展研究中心)。随后,中央各有关部门,各省、市、自治区及一些区域中心城市也相继成立了政府直属的经济咨询研究机构。这是我国经济管理工作由经验决策向科学决策转轨的重要标志,也是咨询机构能成为行政治理体系必要组成部分的时代背景。所谓:“邦有道,危言危行;邦无道,危行言孙”。没有这个背景,智库根本没有机会登台亮相。而今,由当年的这些中心合并而成的国务院发展研究中心号称中国智库。这个智库没有行政职能,不牵头组织国家相关文件起草、领导讲话,更无权发布任何行政命令,但在国家的大政方针出台中,却总有这个智库中专家的身影。而且,其相关研究工作,并不完全按着上级的安排和保持既定说法。这方面的典型例子之一,就是国务院发展研究中心社会发展部与世界卫生组织联合完成的中国医疗卫生体制改革研究,就给出了行政机构决不可能出台的结论“中国的医疗卫生体制改革基本不成功”(参见《中国医改:问题?根源?出路》),并借此在相当大程度上推动了中国的二次医改,使前些年的政府不当决策得以纠正、民众的福祉有机会与经济发展同增长。2005年,国务院发展研究中心社会发展部公布研究成果后,2006年国务院就成立了16个部委组成的医改协调小组成立,2009年国务院常务会议通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》,新一轮医改方案正式出台。当然,尽管国务院发展研究中心对推动医改居功至伟,但国务院发展研究中心并不组织医改方案文件的起草工作,发挥的只是参政议政的职能。

  智库与学术机构的区别是什么?

  智库与学术机构不同,智库是专门为有关机构提供战略性研究和策略性建议的咨询单位。而大学进行的学理研究是范式研究,即这种研究需要在某种范式下进行,讲究系统化、理论化。

  很多人会认为,包括大学(主要指研究型大学)在内的很多学术机构往往也具备这些条件,可他们为什么只是“业余”智库呢?

  从智库的功能来看,学术机构只能是“业余”智库,这主要是因为二者的工作风格有较大差别。那么,专业智库的工作风格与学术机构有多大的差别呢?我们可以从政策研究、政策研究者、政策研究报告三个方面来描述一下。

  大学进行的学理研究是范式研究,即这种研究需要在某种范式下进行,讲究系统化、理论化,但是否对现实有用,则往往是第二考虑的。政策研究的内容则必须来自现实问题,研究结果必须要“有用”,要在现实资源条件和利益格局下解决问题。这时,假设是无用的,学术上的系统化、理论化是无用的。有用的是什么呢?一言以蔽之,有用的是制度调整建议。做政策研究的有个习惯说法:反复出现的事情要总结规律,普遍出现的问题要寻找制度成因。对普遍出现的问题,只能通过制度调整来解决。但制度调整时必须要考虑现实约束,考虑不同利益相关者的利益,考虑时间、空间上的每一个技术环节,否则就可能出现好心的聪明人办傻事的情况。当然,政策研究与学术研究也有共性,也注重应用学术理论甚至创新理论。在国务院发展研究中心社会发展部进行的“主体功能区的人口管理”研究中(参见《民生为向——推进包容性增长的社会政策》),课题组应用缪尔达尔“累积循环因果关系”理论,解释了发达市场经济国家普遍存在的人口分布与经济集聚高度一致的规律,并对照发现了我国 “抄近路”的发展方式导致的三个环节断裂以及由此产生的人口与经济分布严重背离的后果。另外,课题组还对人口承载力理论进行了创新,阐明了经济因素对人口承载力的决定性作用,指出了我国经济发达地区以自然资源超载及社会环境恶化为借口排斥外来人口的片面性,提出了以各地经济总量所占份额逐步调整人口空间分布的政策建议。这种理论创新的结果,直接导引出了这样的创新判断:以城市病著称的北京,不是人满为患而是政策失当。政策得当的话,以组团式发展的大北京可以再和谐地包容2000万人口。就是说,在理论研究定向创新的基础上与现实问题密切结合,这就是政策研究的特色。

  政策研究具有这样的特点,这使对政策研究者的要求也有别于大学里的学者,这就是所谓“合格加特长”。这个要求有两方面意思:学术而言,即要求研究者一专多能,对国家决策制度的方方面面都有所了解,然后在研究团队里发挥自己所长,从自己的专长方面提出政策建议;工作而言,是要求研究者与人交流合格,同时还能在协调、汇报或统筹某方面擅长。即研究者要具有与官员类似的协调能力与沟通能力,能够在和谐的氛围中发现决策机构和执行机构的问题,或能够将研究成果在“官场”用官话逻辑清楚、层次分明地表达出来,或能够使“官”从善如流地“纳谏”。

  有了这两方面不同,政策研究的主要成果“调研报告”就与一般学者的学术论文存在三个方面的不同:首先是读者对象不同。调研报告是给领导看的,无论多么专业化的问题,必须要让领导一目了然,这就对报告写作的深入浅出水平要求很高。而且,不能有冗长的推理,最好能只读标题就从日理的万机中明了这一机所在。其次是研究路径和角度不同。曾有著名大学的经济学教授说,我们做的研究也是问题导向型的。其实,他们的问题与我们的问题不同——我们的问题都是领导犯愁怎么办的现实问题,需要找到制度成因后拿出对策的问题,不是“我是谁”这样形而上的问题,也不是“相对比较优势的发展路径”这样学术化的问题。而且,政策研究的角度也是不同的,更强调综合性。例如,国务院发展研究中心社会发展部的课题组在 “主体功能区的人口管理研究”中考虑人口分布问题时,是从发展方式角度看人口问题,才系统找出了户籍制度、财税制度、干部政绩考核制度方面阻碍人口合理分布的障碍。其实,没有这种综合性,领导的决策就难免按下葫芦浮起瓢;读者对象和研究路径的不同,自然带来了第三方面的不同——体例不同。调研报告是标准的“三段论”:问题—成因—对策,而且,各部分的标题往往就是这部分概括性的结论。夸张一点说,只看大小标题,就能知道调研报告的主要观点。读者可以从中发现这一点,从而能在惊鸿一瞥间管中窥豹。

  了解了这些,可以发现一个好智囊,一定是一个好学者,但反之未必;一篇好调研报告,一定是一篇好学术文章,反之也未必。这也就是一流大学替代不了一流智库最重要的原因。

  怎么才能算一流智库?

  一流智库简而言之就是:一流的参与度和影响力、一流的综合数据库或数据共享平台和一流的管理体制和运行机制。

  只说智库,显然还不能回答大家最关心的问题,因为人人都会建言,一流才是难点。所谓一流,如果只看这个机构相对外界需要的产出,就是个相对标准,即在某个参照物集合中其主要功能的相关指标位居前列。具体到一流智库,就是看该智库在国家宏观决策或部门决策中是否经常性地发挥了决策咨询作用、是否能成为决策者主要的决策方案提供者。但如果既看结果也看过程,这还需要看智库的硬件和软件,即智库的信息平台状况及其管理体制机制。首先看硬件。智库要具有前瞻性、战略性、长期性和综合性眼光,必须眼观六路、耳听八方。因此,一流的智库必须以一流的数据库为基础,尤其是能直接指导政府财税、产业、社会政策制定的综合信息平台。即便是智库自有的数据库有局限性,也要通过部门间信息共享机制构建这种全、准、新的数据交流和共享平台,以有效防止研究中的信息不对称。这方面的重要性可举一例:有专家评价,美国教育体系的成功是美国教育部少做了许多事但做好了两件大事:建立全国教育数据库、根据数据库提供的信息对薄弱地区和学校提供转移支付。这种评价虽不全面但的确反映了决策咨询的重要性和数据库在决策咨询中的重要性。其实,这方面也早已经为我国的智库建设实践中所体现:我国有很多部委的政策研究中心,就身兼该部委信息中心的职责,如中国人口和发展研究中心也即国家人口计生委信息中心,中国文物咨询信息中心也即国家文物局数据中心。其次看软件。智库的以智为本体现在以智囊为本上,即不拘一格用人才,管理体制和人力资源激励机制等应该是绩效导向型,整个机构要围绕智囊工作而绝不能行政化。如果智库也搞等级森严、论资排辈,思想的智库就可能沦落为思想的桎梏。

  将结果和过程总而言之,这个“一流”至少有三方面所指:(1)一流的参与度和影响力;(2)一流的综合数据库或数据共享平台;(3)一流的管理体制和运行机制。

  如果放眼国际的话,按国际标准衡量,这个“一流”的标准应该更高。相对国务院发展研究中心目前的状况来说,这个“更高”可以从以下三个方面的平台建设体现:(1)按国际一流水平信息化,即建设与国民经济和社会发展综合决策所需要的跨部委并多方与国际接轨的信息平台;(2)更完善的整合国内外人力资源的平台,既能形成与政府机构官员之间的“旋转门”制度,也能形成“内脑”、“外脑”在重大课题研究中的网络化参与机制;(3)影响更大的国际交流和成果发布平台。尽管这方面已有对内研究成果上报体系和对外的报社、出版社及论坛等平台,但这些平台的国际化程度还不够,即便对外的平台也还没有整合起来形成联动的、以发展为主题的纵论国是、横跨四方的国际交流制高点。

  按这样的标准看,国务院发展研究中心还有很多方面需要发展,还需要在关注国家发展的同时从硬件和软件上关注自身的发展。

  (作者单位:国务院发展研究中心社会发展部)

来源:中国经济导报 [关闭] [收藏] [打印]

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