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政府改革

蒋洪:如何划分中央与地方财权

作者:  时间:2014-03-13   浏览次数:0

 

  蒋洪

  全国政协委员(民革)、上海财经大学公共经济与管理学院教授。今年是其第七年履职。

  2014年全国两会,推出两会“亲历日记”栏目,邀请葛剑雄、迟福林、蒋洪、张凤阳四位政协委员,记录两会所见、所闻、所感,透过他们的视角,为网友呈现全国两会。

  财政更强调中央集中管理而非放权

  今天主要谈下财税体制改革方面的内容,也就是中央政府与地方政府之间的财政关系。

  以前一直提财权与事权相匹配,中央与地方之间到底怎么划分各自职责,现在改成了财力与支出责任相匹配,这一提法的改变也有一些年头了。实际上有两种基本的处理办法,一是哪些钱属于中央、哪些事属于中央或者属于地方,都清楚划出来,中央与地方之间的财务边界是清晰的,你的是你的,我的是我的。每一级政府都有自己的财权,也有自己的事,用自己的思路去处理自己的事情。

  还有一种关系是钱全部是中央的,给地方的钱只是中央委托。从权力上来说,钱是中央的,委托地方去使用。这是一种集中的管理模式,前面一种是分散的管理模式。

  财力与支出责任相匹配的提法更多倾向于集中管理模式,字面上看,外界好像听不出什么味道,但这意味着地方是没有财权的,所有的钱都是中央的,要办的事也是中央委托的。在中央与地方的关系上,比以往更加强调中央的集中管理,这是我的理解。

  这种强调也体现在现有预算法的补充修订中,新增一条,大致意思是,中央与地方之间的财政权责如何划分,由国务院决定,决定权在中央。

  虽然现在也在提倡简政放权,但隐隐约约包含着不放权。比如财政的职能范围本应收缩,但却在经营性领域做大做强国有企业。另外,在财政规模上也应该少收点,留出更多的资金给社会、个人、民营企业,让他们去自主的来安排这些事情。但是文件表述是要稳定财政规模,换句话说,一律不缩小,政府的财力规模不会收缩。

  地方政府借债要满足两个条件:与中央划清界限,接受民众监督

  另外的一个问题就是地方财政是否能借债。要回答这个问题,首先就要问地方政府要形成一个有效的、规范的融资功能,需要具备什么样的条件?必须具备两个基本条件,一是财务独立,必须能自己为自己负责,如果自己借钱指望其他人来帮他还,那就不会成为借债人;第二个条件,是否属于一个精神正常的、有正确判断力的人,如果一个人在财务上独立,但不是一个理性人,依然不能为债务负责,因为他不能做出理性参考。

  在我看来,地方政府这两个条件一个都不符合,他的财务不是独立的,而是与中央连通,如果多了,中央可以拿走,如果少了,中央可以给予,财务是捆在一起的,就像父亲和一个没有独立收入的孩子一样。这时候不可能允许这个孩子去借钱,因为他如果借了钱,必然意味着父亲要替他还债。

  在此基础上,如果地方政府与中央划分清楚,地方政府就一定是理性的政府吗?也不一定,因为政府可能是短期眼光,只考虑眼前的事,特别是在现在体制下,政府官员往往也只是在任期内负责,而债务是长远的。这就很容易造成在我的任期内尽管借钱,只要把事做了就成,以后还钱不是我的事。

  所以,如果地方政府借钱,至少要满足两点,第一,中央与地方之间的财务边界划清楚;第二,地方政府受到当地民众的监督和制约,民众是对自己负责的,官员是临时的,因为当地民众一定会为自己的债务慎重考虑。

  如何避免“一放就乱,一抓就死”?

  今天的话题可能不会引起一般读者的注意,但是从政策方面来说,这是一个很重大的政策方面,我希望社会予以关注。

  事实上,如果财政在中央与地方之间安排不当,很可能导致资金使用不当,地方政府或者是各方面的行为受到扭曲。如果中央把财政过度集中,却又不知道地方要干什么事情,往往会指令做一些事情,而这些不一定是地方老百姓喜欢的,就会碰到问题。如果地方政府没钱了,就会想方设法打擦边球,比如土地财政,再从老百姓口袋里掏,地方政府有些行为实际上是被逼出来的。上下关系能否处理好,是财政安排中非常重要的问题。

  打个比喻,如果你自己手里有钱,为自己办事,总觉得最妥当,如果你的钱都在人家手里,别人告诉你去办什么事,总归会不太合理,这与中央与地方的财政关系是一样的。当然,地方政府如果要安排的比较合理,是合地方老百姓的理,也就是按照老百姓的愿望花钱。

  在放权的时候,要使下级的权力受到民众制约,否则放权就意味着乱,这也是常说的“一放就乱,一抓就死”,就是因为下层使用权力的人不受制约,当然会乱。为避免下层不受制约,往往采取的办法就是上面来管,把权力抓到自身,地方按照指令来做,但这又可能意味着僵化。根子还是要回到原来说的那句话,只有让老百姓对政府进行有效监督和制约,抓和放才会是有效的,放有地方老百姓的制约,抓有全国老百姓的制约。

  “你懂的”无意中说出这个时代的特点

  有时候我也在比较中国一百年前的改革和今天的改革,今天的改革应该是更为有利。有利的地方就在于,用流行的一句话来说,叫“你懂的”。大家对如何治理社会,实际上是你懂、我懂、大家懂。一百年前不是所有人都懂,中国人还是迷迷糊糊,少数人懂。现在的情况是大家都懂了,街头巷尾的判断都非常准确,问题的根子也找得很准。

  但是,困惑在于什么?懂了却未必做,采取这样态度的人,心里明白怎么回事,可以在街头巷尾发牢骚,每个人却没有尽可能争取。如果哪天我们都做到了心里明白,同时又愿意付诸行动,这种行动可能是表达,可能是一种选择,一旦这种“懂”变成了“动”,相信社会一定会进步。这确实是我们这个时代的特点。

  有时候想一想,“你懂的”无意中说出了这个时代的特点,大家都懂,但是都不动,这是一个问题。

  

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