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政府改革

构建中国公共政策评估机制迫在眉睫

作者:  时间:2014-04-30   浏览次数:0

  编者按

  党的十八大报告指出,坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立决策问责和纠错制度。

  公共政策评估的重要意义逐渐凸显,已经成为公共政策链条中必不可少的一环。鉴于独立第三方政策评估机构在公共政策制定与执行链条中的重要性,发挥我国独立第三方政策评估机构就显得极为迫切,事实上这也是走向高质量决策的一条必由之路。

  政策评估是推进国家治理体系的重要环节

  中国经济时报:构建我国公共政策评估体系或者独立第三方政策评估机构的现实意义是什么?

  胡鞍钢:我国经济的快速发展和社会的快速转型,对我国治理体系和治理能力提出了新的更高要求。十八届三中全会报告指出要 “推进国家治理体系和治理能力现代化”。因此,大力发展独立的第三方政策评估机制是公正客观评价国家治理绩效,推进国家治理体系和能力的重要环节,也是一项切实可行的制度创新、政策创新。

  具有三个方面重要的现实意义:一是有利于加强政府公信力建设。目前,我国相当部分政策是没有评估的,有些政策的评估是政府内部自我评估,因此难以保证客观性。公共政策的第三方(多个)独立评估,具有独立性、客观性、权威性、比较性的特点,有利于加强政府的公信力。

  二是完善政府决策机制。我国对决策不断科学化、民主化、制度化。我国对各方面的政策评估进行了探索,但是政策评估环节的工作总体还是薄弱。政策评估是整个政策过程中重要的一环,只有推进独立第三方公共政策评估的机制化、规范化、程序化,作为重大决策机制的必经环节,才能形成完整的决策链条。

  三是提高决策的科学化水平。政策评估的意义不仅在于对政策作出独立的、客观的评价,更在于它能为政策的改进以及新政策的制定提供科学依据和指导方向。实践表明,政策评估是评价政策效果、积累政策经验、改进政策质量、提高治理绩效的基本途径,为科学决策、科学实施、科学评价提供智力支持,对提高政策质量的科学化水平发挥了重要作用。

  薛澜:公共政策是公共部门领导者对涉及公共问题或事态做出的基本决策、承诺及行动综合而成的行为。随着中国经济社会的发展,公共政策对公众百姓的生活影响越来越大,无论是计划生育政策、房地产政策,还是创新政策,都直接或间接地影响着千家万户的民生福祉。同时,现代公共政策的一个特点就是专业性特别强,极其复杂,往往涉及多方面的综合知识。此外,公共政策的执行往往需要耗费大量的人力、物力,其效果的产生也有其自身规律和周期。

  公共政策需要耗费大量资源,对公众百姓生活影响重大的特点使得对公共政策进行评估变得十分重要。而公共政策专业性强,极其复杂的特点又使得评价公共政策的效果非常不容易。公共政策的质量和效果往往很难凭简单的直觉或印象来决定。正因如此,构建包括第三方政策评估机构的中国公共政策评估体系意义重大。这样的一个体系,一方面可以告诉公众,政府的公共政策效果怎么样,是否达到预期效果等,另一方面也可以告诉公众,不同的公共政策其利弊是什么,政府在做出决定的时候是如何在不同的政策目标中做出权衡。这样,公众百姓就可以通过各种方式给政府提供反馈,政府的权衡是否符合百姓的需求,以便政府及时做出政策调整。此外,公共政策评估也是一个重要的学习过程,可以使我们发现政策本身和政策执行过程中的问题,从而为相关政策的完善或终止提供反馈,还可以给未来制定政策提供经验和教训。

  贠杰:在现代社会中,利用公共政策来调整、组织社会生产和社会生活,已成为国家管理活动的一个重要方面。随着社会生活和政府活动的日益复杂化,传统的以经验为基础的政府决策已远远不能满足现代政府管理的实际需要,必须实现由经验型向科学化的决策模式转变。实践证明,规范、科学的政策评估不仅是政策过程的关键一环,而且也是迈向高质量政府决策的必由之路。通过政策评估,不仅能够对政策本身的价值做出科学评价和判断,而且还能够对决策主体和政策过程的诸阶段进行全面考察和分析,检验有关政策制定和执行的效果,并针对评估中发现的问题,提出改进政策制定系统的合理建议,为政策实践提供良好的分析依据。有鉴于此,现代政府无不把提高公共政策的质量和水平作为首要目标,并采取各种措施加以保证,而规范的公共政策评估体系就是促使这个目标实现的重要途径之一。

  我国公共政策评估发展还有巨大的改善空间

  中国经济时报:我国公共政策评估发展的现状如何?

  胡鞍钢:目前我国的政策评估机构已经开展不同层次、不同形式的探索,但是总体还是相对滞后。独立的第三方评估,一般指不具有直接利害关系的专业政策评估机构开展的评估。以我们从参与国家五年计划或五年规划的过程看,也是逐步有意识地扮演国家治理的“监督者”角色,具体地讲,就是作为独立的第三方评估国家五年计划或五年规划的实施结果,而且我们创新了十分简单实用的评估方法,即“目标一致法”,这是指每个国家五年计划或五年规划都提出了十分明确的目标,特别是可量化的指标,我们根据这些指标计算它们的中期或后期完成率,并按各指标完成率打分。这就是国家治理绩效的定量评价,只有定量评价才是客观评价,这就是扮演国家治理“监督者”的关键所在,要更加专业化、知识化、职业化。

  薛澜:近年来,我国公共政策评估活动十分活跃。很多国家重大政策规划都开始进行评估,如国民经济与社会发展五年规划的评估,中长期科技发展规划的中期评估等。此外,在这些评估过程中,也开始强调评估的专业性和客观性。但从决策科学化与民主化的角度看,我国公共政策评估发展仍不尽如人意,还有巨大的改善空间。

  首先,政策评估的随意性还是比较强,没有从立法或行政规则方面加以明确。其次,目前比较多的是重大项目或计划评估,如国家重大科技规划等;但对规则性政策评估少,如为了控制房价,中国近年来出台了不少房地产政策,这些政策效果怎样?有什么问题?如何解决?再次,这些评估往往比较侧重政策效果,对政策过程本身往往考虑不多。同时,这些评估大都比较关注现实的、可观察到的结果,对于长期的、隐性的影响考虑很少。例如,中国的计划生育政策在控制人口增长方面也许效果比较好,但对人口结构的长期影响也许是负面的。如何在这些利弊之间权衡?

  贠杰:随着社会主义市场经济的发展和行政管理改革的深化,我国政策评估工作得到一定范围的展开,并逐步积累了一定经验。虽然此类政策评估项目应用的范围还较为狭窄、领域也较局限(大多集中于公共项目的经济评价方面),程序和方法还有待完善,但是这些源于实际需求的评估实践,极大地促进了我国政策评估工作的发展。

  总体而言,我国政策评估工作还处于较低水平。与政策制定和政策执行相比,政策评估还是政策过程中较为薄弱的环节。目前,制约政策评估实践发展的因素还有很多,如缺乏完善的政策评估法律制度体系;缺乏正式的、成建制的独立政策评估组织和专业化的研究队伍;政策评估体制与机制不够完善;政策评估的理论与方法体系建设滞后;政策评估的结论不受重视等。严格地讲,与西方发达国家相比,目前我国的公共政策评估工作仍处于起步阶段,依据一定的评估法律和制度,遵循规范的理论和方法,按照科学、有效的评估程序进行的正式的、制度化、规范化的政策评估还基本不存在。这种情况在地方政府表现得尤为明显,一些地方政府虽然设立了相关政策研究或评估机构,但是这些机构的水平参差不齐,而且功能也主要是进行调查研究、分析预测和指导政策执行,很少对一项政策进行全面、系统和规范的正式评估。即使个别机构进行一些简单的政策评估,也往往是被动的,甚至是形式主义的,多为政府欲出台或已出台政策进行可行性论证、支持或辩解,缺乏规范的评估思想、理论与方法的指导。所以,从系统和过程的角度看,公共政策评估仍然是中国政府管理中一个相当薄弱的环节。

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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