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政府改革

政府收入总量与结构目标

作者:  时间:2014-05-07

  中国税收收入增速连续多年超过GDP增长,引发了社会各界对政府收入规模的广泛争议。笔者认为,今后一段时期,在建立新预算制度的同时,立法确定各项预算的规模,是社会主义市场经济体制改革的重点之一。

  政府收入规模应与政府新预算体制格局统筹考虑。

  通过立法将一般预算规模控制在占GDP比重的20%~22%。目前一般预算规模占到GDP的25%左右,但其中含部分社会保障收支和国有资本经营性收支。将这两部分剥离以后的新一般预算规模,应该不高于发达国家(美国21%,日本19%)。

  我国社会保障基金预算规模目前过小,可以把总规模确定在占GDP的13%~15%。一般预算不再拨款;社会保障缴款扩大覆盖面(包括政府公务员在内的全体居民和企业、政府等),降低费率;除社会保障缴款外,不足GDP15%的部分由国有资本收益补足。

  国有资本预算规模以社会保障基金的需要为依据来确定。随着社会保障缴款的数量和变化趋势,决定扩大或缩小国有资本预算规模。

  按照上述安排,政府收入总规模为占GDP的33%~37%,即35%左右。而结构有重大变化,社会保障基金成为占政府收入40%的主要部分,同时国有经营性资本预算规模得到控制。

  实现上述政府收入总量和结构目标的第一个重要措施是“费改税”。从国际比较看,税收收入占中国政府收入的比重太低,非税收入规模相对较大。2009年我国不含社会保障缴款的非税收入达34342亿元,接近税收收入的58%,占GDP比重为10.1%,比2008年全球23个工业化国家和24个发展中国家高出4~5个百分点。这部分收入应区分性质后,分别划入一般预算、社会保障预算和国有经营性资本预算。特别是征税依据与某税种(或税目)相同的基金等非税收入,一律用提高税率或税收附加的方式实行“费改税”并由税务机关征收以降低征收成本,为降低“费改税”率、减轻纳税人负担提供空间。

  实现上述政府收入总量和结构目标的第二个重要措施是继续实行结构性减税。减税总规模要达到3000亿~5000亿元。减税内容主要是:

  第一,降低普通居民消费需求弹性很低的商品的增值税率,比如:普通食品、普通服装、婴儿用品、书籍等消费品(即:使低收入群体恩格尔系数较高的商品)。这项措施可以使低收入群体受益,有利于缩小居民收入差距(基尼系数)。

  第二,营业税改增值税要降低原营业税负担水平的1/3~1/2。

  第三,提高个体户月销售收入增值税和营业税起征点至4万元(年收入为50万元);将一般纳税人标准定位为年收入50万元同时取消增值税小规模纳税人这一征税对象种类。

  第四,对已经成为普通消费品的消费税税目降低消费税率或取消该税目;同时增加高档消费品或服务的消费税率。

  第五,承认法人所得税与个人股息红利所得税属于重复征税的税收原则。保持法人所得税率为25%不变,把个人股息红利所得税率降低到10%,这样最终所得税率为32.5%。即:25%+(75%×10%)。

  第六,将个人劳动所得(工资薪金、劳务报酬等)扣除额提高到5000元,同时将税率级次减少到3档,并把最高边际税率降低到33%,与个人资本性所得税率32.5%持平。

  第七,取消现行研究开发费用税前150%列支的单独核算的制度,以从操作上将鼓励措施落实到位。

  第八,把实行所得税减半征收的利润标准从现行6万元提高到20万~30万元。

  实行结构性减税的财政资源来源:目前税收和纳入一般预算的财政收入可以与GDP同步增长,同时三大因素可以提供超额增长的来源。

  其一,中国经济增长必然伴随城镇化率提高,在税制结构中,低税负水平的产业(农业等)增长速度慢,而高税负水平的二三产业增长速度快,因此中国税收收入增长速度必然超过GDP增长速度。

  其二,税收征管水平仍然处于较快速度提高的阶段。除一般纳税人的增值税征收率达到85%以上外,其他税种的征收率仍然低于、某些税种或税目的征收率远低于此水平。美国国税局报告征收率为83%~85%,欧盟报告增值税征收率为85%左右。中国税收征收率仍然有较大提高空间。这是中国税收收入增长速度必然超过GDP增长速度的第二个原因。

  其三,中国平均进口1美元所征收的税款大大高于平均出口1美元所退税款,2011年在外贸顺差的情况下进出口净税收为3000亿元左右。换句话说,税收与GDP中的投资、消费是正相关,而与净出口是负相关。可以预期,在国家鼓励进口方针的指导下,进出口净顺差会进一步缩小,甚至会在某个时期出现逆差。在这种形势下,净出口对GDP贡献为负,但进出口净税收大幅度增加。这是中国税收收入增长速度必然超过GDP增长速度的第三个原因。

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