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政府改革

聂日明:从国务院常务会议看政府施政思路

作者:聂日明  时间:2014-02-11   浏览次数:0

  改革开放30多年以来的实践表明,在正确的方向上,决策者改革的决心有多强,改革就会走多远。但是,仅有决心还远远不够,决心是否坚决,需要行动来检验,需要用行动来鼓励更多的改革支持者。可以说,没有比让绩劣金融企业破产更能证明“市场已经在资源配置机制”发挥了决定性作用。这也是检验市场是否发挥决定性作用的试金石。同时,也没有比用法律束住政府干预之手更让人信服政府转型职能的决心,这才是让市场相信政府真正有决心全面清理行政审批。而这些都需要以法律形式确立政府的行为边界,非法律明确即为违法,同时让政府违法行为可诉、可追究、可处罚。由此,改革才最终能得以全面深化。

  从国务院常务会议看政府施政思路

  真正向市场放权,发挥社会力量作用,减少对微观事务的干预,激发经济社会发展活力,是本届政府今年施政的核心内容

  中国新一届政府上任半年多以来,面对经济周期的波动,做出了一系列政策调整,改革力度更大,包括约束信贷、不出台新的经济刺激措施,强调市场在经济活动中的地位,着力削减行政审批等。

  基于对新一届政府的新政策的梳理,黄益平教授领衔的巴克莱资本研究团队总结其内涵为:无大规模刺激计划、去杠杆化、结构性改革,并以“李克强经济学”来指代这一经济政策施政纲领。这一名词的提出,契合了公众对当前新一届政府施政内容的评价,引起社会的广泛反响,激活了沉寂多年的改革进程,令人耳目一新,更增强了社会对改革将进一步深入的心理预期。

  做了什么

  在公开报道中,本届政府向公众释放了强烈的信号,要以简政放权、转变政府职能作为新一轮改革的突破口,激发经济的活力。在近期风靡一时的“总理经济公开课”上(李克强在中国工会第十六次全国代表大会上的经济形势报告),李克强明确表示,未来中国要继续稳增长、保就业,但同时要坚持不扩大赤字、不放松银根。以扩大赤字、放松银根作为稳定经济增长的手段,亦即所谓的积极的财政政策和稳健的货币政策(实际是宽松的货币政策),在近十五年以来的政府工作中出镜率很高。典型的案例就是上届政府在2008年推出的“四万亿”经济刺激政策。政府当时强调的总是,在经济危机来临之时,“无论是货币还是财政,政府还有充足的力量去应对危机”。

  时移事异,新一届政府有着自己的新思路。在“总理经济公开课”中,李克强总理提出,“这种短期刺激政策难以持续”,不仅赤字率已经接近警戒线,“池子”里的货币也够多了,再多发货币,就有可能导致通货膨胀。李克强开出的新药方是“稳住政策、推进改革、激发市场活力”,用结构性改革来替代经济刺激和杠杆化,因此,要花大力气减少行政审批、简政放权、降低中小企业税负,鼓励大家就业、创业,以此带动经济增长。这一药方短期的味道虽然不佳(例如钱荒),但避免了抱薪救火式的经济调控,经济增长更具可持续性。

  进一步分析新一届政府的政策实施内容,可以从公开的国务院常务会议纪要中窥豹一斑。自2013年“两会”结束至2013年11月15日,国务院常务会议共召开29次。其中有3次会议是落实两会、三中全会的决议,有2次会议是周期性的工作回顾与安排。在第一次国务院常务会议中,分解《国务院机构改革和职能转变方案》时,会议纪要中列出的9条任务,除了第9条要求整合土地管理和社保管理以外,其余的8条都是减少、下放或取消行政审批、许可、评比、行政收费、财政转移支付等。

  其余的24次会议中有5次会议决定“取消和下放一批行政审批事项、评比,废止、修改行政法规,推进政府职能转变”,累计取消和下放200余项审批事项。同时严格控制新设行政许可,防止审批事项边减边增、明减暗增。有4次会议决定“简化公司注册流程,公平税负、降低创业成本,启动政府向社会力量购买公共服务,落实民间投资政策,激发社会投资活力”。会议要求,坚决打破各种对民间投资制造隐形障碍的“玻璃门”、“弹簧门”,全面清理和修订有关民间投资的法规、规章,为民间投资参与市场竞争“松绑开路”。

  国务院常务会议还有2次会议讨论“建立上海自贸区”,希望通过设立上海自贸区,探索政府经贸和投资管理模式创新,使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”,形成可复制、可推广的经验,发挥示范带动、服务全国的积极作用。

  从各次会议精神上来看,以减少行政审批作为政府职能转变的突破口,大幅减少和下放行政审批事项,真正向市场放权,发挥社会力量作用,减少对微观事务的干预,激发经济社会发展活力,是本届政府今年施政的核心内容。因此,到目前为止,虽然“李克强经济学”的成果还有待时间检验,但就其施政初衷,无疑令人欢心鼓舞,并获得学界与业界的普遍肯定,认为走在“对”的路上。

  做对了什么

  要回答本届政府做对了什么?就要先回答,中国面临着什么问题。从宏观上看,中国经济陷入长期增长乏力的阶段,主要表现在经济结构不平衡、区域经济不协调、增长模式不可持续。微观表现为过度依赖投资、人口红利消失、收入分配差距持续扩大、资源与环境濒临崩溃、金融系统性风险上升等。自2002年中共十六大,政府开始正视这些问题,分别提出科学发展观、和谐社会的施政理念,政府频频介入经济活动,采取加大行政管制、使用财政补贴、干预要素价格等手段,试图缓解或解决经济增长的不平衡、不协调和不可持续。出台这些政策,在当时不无现实依据,但是,这些手段未能有效化解危机,甚至促生了新的问题,如房价高涨与鬼城并存、影子银行盛行、需求增长放缓等。在这种情况下,经济体变得很脆弱,稍有风吹草动,就有可能会引发系统性风险,今年6月末的钱荒即是明证。

  所有这一切问题的根源,在于资源配置机制出现了问题:资金价格被低估,导致过度投资;劳动力价格被低估,导致收入分配差距拉大;劳动力与资金在区域间流动受限或被政府干预,使得区域增长不协调;环保与居民健康需求被刻意压抑,导致了环保与资源的危机;长期坚持的计划生育干预了人口的正常生育行为,导致人口老龄化提前到来……

  于是,经济运行效率不彰,重复建设与环境污染频现,经济增长的潜力被透支。经济活动的公平性被破坏,大而不能倒、国有而不能倒的“僵尸企业”比比皆是,劣币驱逐良币现象存在于各个行业,经济主体根本没有动力去创新…………

  梳理本届政府做对的事情,首当其冲的就是找对了机制:让市场在资源配置中起决定性作用,这一思路在最近中共十八届三中全会中被再次明确。所谓的不刺激、放松管制、简政放权、降低税负等一系列政策,究其本质,都是围绕着市场化在做文章。可见,做对机制已经成为新一届领导集体的普遍共识。

  仅仅明确“对的机制”还远远不够,市场要发挥作用,必须要让市场机制落地。现在回头看十年前通过的党的十六届三中全会的决议,相当部分的条款放在今天仍不落伍,例如:

  国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目,其他项目由审批制改为备案制,由投资主体自行决策。对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。放宽市场准入,允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

  大力推进市场对内对外开放,加快要素价格市场化……促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争。征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理补偿。在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务。改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制。

  鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造。在加强监管和保持资本金充足的前提下,稳步发展各种所有制金融企业。

  但是,十年前就力推的改革内容,在今天依然步履艰难,有些问题不仅没有解决,甚至有加剧的趋势。因此,明确方向只是万里长征的第一步。退一步讲,即便将改革意图落实到法律层面,并且极具可操作性,我们依旧不宜盲目乐观。例如,今年国务院严令要求要坚持依法设定行政许可,做到“三个严格”:严格设定标准、严格设定程序、严格设定和实施行政许可的监督。做到能通过技术标准、规范等其他管理手段或措施解决的,不符合相关法律法规的,不得设定行政许可;定期评估行政许可,及时提出修改或废止建议。所有这些内容,在2003年8月27日通过的《行政许可法》中都有明确,并且法律的可操作性非常强。但是,现实执行效果却很差。十年以来,政府大量的行政法规、部门规章和规范性文件更是频频突破其上位法——《行政许可法》,如调控房价的限购令、治理道路拥堵的车牌拍卖或摇号。

  改革的方向既明,改革成败的关键就在于策略与决心。所谓策略,是指制定政策时的政治约束,一个成功的改革策略必须满足两个条件:一个可以有效消除改革前阻碍决策的动力、改革后形成的局面是不可逆转的。过去30多年的改革,有三次大的改革同时满足了这两个条件。

  1978年,“文革”虽然结束,但经济困顿的局面没有改观,农民生活困苦,多数人吃不饱。安徽小岗村秘密试行包产到户的时候,包产到户尚是一个碰不得的禁区。小岗试验成功了,1980年邓小平公开肯定了小岗村,1982年“包产到户”写入中央“一号文件”,1986年更在《土地管理法》中明确了农地的使用权问题,至此,家庭联产承包责任制成为中国农业耕作的主要形态。

  上世纪90年代初,中国经济陷入停滞。为推动改革,邓小平先后赴武昌、深圳、珠海和上海视察,明确经济建设是工作重心,不改革开放、不发展经济,只能是死路一条。以“小平南巡讲话”为标志,社会各界不断凝聚改革共识,至1994年十四届三中全会召开,全面树立了市场经济的基础地位。在此基础上,《公司法》、《担保法》、《票据法》、《商业银行法》、《行政处罚法》等一系列保障市场经济运行的法律才逐步建立,构成了市场经济的基础制度。

  2001年,中国终于加入世贸,这是最近的一次最重要的改革。入世承诺重塑了中国的市场经济运行体制,《立法法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》的立法以及数以万计的法律、法规清理,让市场在资源配置中发挥了更重要的角色,以此保持了经济增长持续处于高位、造就了入世后的十年黄金时间。

  观察前两次改革,改革之初,阻力重重,改革的动力来自国内危机的背景和改革共识的凝聚。底层突破禁忌带来了爆发性收益,高层呼吁形成了舆论导向,消除了改革进程上的障碍,改革本身又争取了最大多数人的支持,让改革之势不可逆转。

  加入WTO,源于内忧(亚洲金融危机带来的经济衰退),也源于外患(中国长期徘徊于世界贸易大门之外,长此以往就有被开除“球籍”的危机),入世之后的政策不可逆则是源于外部压力。

  未来之路如何走

  未来中国应该选择何种改革策略?从逻辑上看,改革的动力无非内生和外生两种。来自内部的改革动力一直都在,并且越来越强,收入分配差距拉大、环保压力等危机透支了社会稳定性,20年前邓小平的“不改革开放,只有死路一条”,在今天依旧掷地有声。但是,内生性的动力如果能推进改革,需要有足够强的危机感,此时的改革前景的不确定性太高,往往“不成功,就成仁”。这种改革策略危险性很高,几乎是在走钢丝。

  退一步讲,人们现在还处于相对幸福的状态,大家抗议房价高,但也没有露宿街头;环保是一个问题,但人们更怕贫穷,在很多城市环保的危机还敌不过贫穷;食品安全很重要,但深究人们的偏好,他们对生命的估价未必有那么高,路边摊该吃还在吃,食品安全系数提高带来的物价上升并不是人们所期待的。

  关键的问题是,我们是不是一定要置改革的最佳时机而不顾,一直等到危机一触即发的时候才被迫启动改革吗?我们必须要等内部出现严重危机时才能凝聚起共识吗?再细究过去的数次改革,虽然内部危机很重,但改革更深刻的原因仍然是来自外部,上世纪80年代初中国恐惧被开除“球籍”,90年代初中国则致力于打破国际封锁。国际上怎么看中国,是否接纳中国并与中国作生意,始终是政治上的第一考量。以外部压力为动力,着力推动内部改革,顺应国际潮流,是中国改革开放可以成功的根本原因。

  今天,我们依旧应该以开放推动改革。目前,国际发达国家正在酝酿新一轮的自由贸易协定,包括美国推动的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)等在内的高标准自由贸易协定有可能成为下一轮的国际贸易准则。加入WTO是中国走出的一步好棋,理顺了国内市场经济的运行机制,也成就了十年辉煌的经济增长。事实表明,徘徊于国际新贸易体系之外就意味着落后与失败。以俄罗斯为例,入世比中国晚11年,这期间,国际经济格局己然逆转,中国成为全球第二大经济体、第一大出口国,是区域经济增长的核心动力,而俄罗斯在国际经济事务上的角色已经完全被边缘化。中国怎能错过新一轮自贸协议的历史机遇?

  这就是上海自贸区的意义。据《新世纪周刊》披露,中美正在举行的投资协定谈判(BIT)中,双方的分歧集中在三个方面:一是市场准入,即准入前国民待遇和负面清单问题;二是公平竞争问题,主要涉及中国国有企业及竞争中性问题;三是权益保障,主要涉及金融服务、税收优惠以及征收补偿标准等问题,TPP也之类似。这些问题都是中国目前经济体制中亟需改革的内容,其中,上海自贸区已经在第一方面开始了尝试,并且逐步启动各项相关改革。一旦试验成功,经验可以立即向全国推广,国家以此为基础,开始与美国等国家举行TPP谈判,融入到全新的国际贸易规则。

  策略既定,决心就成为决定因素。十八届三中全会《决定》已经展现了全面深化改革的决心。但是,这必然会有阵痛。例如,在中美BIT谈判中,如果中国全部实施美国标准,国有企业在没有财税优惠、低成本融资、土地优惠以及特许经营权等方面的优势以后,有些企业可能经营陷入困境,甚至破产清算。改革后的金融市场,市场在资源配置中起到决定性作用,那么,绩劣金融企业倒闭、债券违约等单个金融产品或者局部性风险不可避免,单个银行破产也将在中国发生。这对当前刚性兑付遍及几乎所有的银行、信托的形势下,是一个严重挑战。

  改革开放30多年以来的实践表明,在正确的方向上,决策者改革的决心有多强,改革就会走多远。但是,仅有决心还远远不够,决心是否坚决,需要行动来检验,需要用行动来鼓励更多的改革支持者。可以说,没有比让绩劣金融企业破产更能证明“市场已经在资源配置机制”发挥了决定性作用。这也是检验市场是否发挥决定性作用的试金石。同时,也没有比用法律束住政府干预之手更让人信服政府转型职能的决心,这才是让市场相信政府真正有决心全面清理行政审批。而这些都需要以法律形式确立政府的行为边界,非法律明确即为违法,同时让政府违法行为可诉、可追究、可处罚。由此,改革才最终能得以全面深化。

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