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政府改革

唐志军:“晋官难当”本质是权力为祸

作者:佚名  时间:2014-09-04

  近日,钱江晚报《山西多任书记省长曾表示“晋官难当”》一文,论及山西的官场生态以及在山西做官难度。

  报道称,在时隔多年后,曾任山西省长的孟学农回忆起了“晋官难当”这段“公案”:“我没说过这句话,不过要是这样理解‘晋官难当’,比如从山西基础工作差,工作艰巨任务重,离人民群众的要求距离大的角度来说,‘晋官难当’也一点不错。”

  2010年全国“两会”上,接替孟学农的山西省长王君没有直接回应媒体关于“晋官难当”的说法,而是委婉表示他在山西一年的工作体会中,酸甜苦辣都有。

  距王君回答过这个问题后3年的同一场合,山西省长李小鹏也被问到了在山西主政的压力。他给出了8个字,“如临深渊、如履薄冰”。

  刚刚离任山西省委书记的袁纯清正面回应过“晋官难当”:“在山西当官,不能说不难,但难是一种客观存在,关键是主观上如何对待。如果你觉得难,害怕难,那永远是难,但如果每个难的背后都有一个成功的等待,你就会去克难攻坚,后面也会有一片新天地。在山西工作,我已经做好了克难的准备。但我得到了山西干部群众的支持,因此是有难又不难。”

  此文发表后,引起了热议。

  是的,从某种程度而言,晋官确实难当。自十八大反腐风暴以来,山西已有近30名厅官以上级别的官员被查处,其中包括金道铭、申维辰、杜善学、令政策、陈川平、聂春玉、白云、任润厚等8名省部级高官被查(这里面,有5名山西省委常委)。一省之常委会中5名在任成员涉贪被查,全国罕见。不仅大面积、高密度的腐败反映了“晋官难当”,此前的多个晋官,如于幼军和孟学农,在山西省长的任上都没超2年。

  为何“晋官难当”?目前,流行的一种说法是“成也黑金、败也黑金”的“资源诅咒说”。

  资源诅咒说是一个经济学的理论,指的是,丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒而不是祝福——大多数资源丰裕的国家较之资源稀缺的国家,经济增长更慢。20世纪80年代以来,越来越多资源丰裕的国家陷入了增长陷阱的事实引起了经济学家的深思。经验数据显示,从一个较长的时间范围来看,资源丰裕国家经济增长的速度是缓慢的,甚至是停滞的。1965—1998年全世界中低收入国家人均GNP以年均2.2%的速度递增,而OPEC(石油输出国组织)国家同期却下降了1.3%。在全球65个资源相对丰裕的国家中,只有四个国家(印度尼西亚、马来西亚、泰国、博茨瓦纳)人均GNP年增速达到4%(1970—1998),而一些东亚资源稀缺的经济体(中国香港、新加坡、韩国、中国台湾),经济增长却超过了发达国家的平均水平(世界银行,2000).

  正因为如此,人们在反思“晋官难当”时,就自然而然的想到了“资源诅咒”这一理论。由于山西多煤,而且,大多数贪腐官员确实也栽倒在煤炭资源的开采、运输、转让等环节。因此,也就有了“成也黑金、败也黑金”的说法.

  然而,“资源诅咒说”也面临着一个问题的考量:为什么有些资源丰裕的国家和地区,其经济增长也快,政治也清廉呢?纵观全世界,我们发现,有效资源丰裕的国家,其发展速度也很快或者曾经很快过,如澳大利亚;而有些资源稀缺的国家和地区,其经济增长直到今天还未实现起飞,如朝鲜、阿富汗等国。而且,就腐败而言,一些资源丰裕之地,并未出现大面积、高密度的官员贪腐,如加拿大、美国的资源丰裕的市州;反而,一些资源稀缺的国家或地区却也贪腐成风,如非洲的多个国家。于是,我们可以得到这样一个结论:资源丰裕与否,并不构成贪腐或官员难当的充分必要条件。那么,是什么决定了资源对贪腐或者说官员政途的影响呢?

  研究表明,是资源的产权属性!

  在产权明晰的世界里,资源有其确凿的主人,此时,资源的开采、定价、转让都会循着市场的逻辑来进行,政府及其官员也只能遵循法律的途径来管理(如征收资源税、环境保护税等),而不能将手伸到资源交易的各个环节,以管制、控制和贪腐等形式来换取权力租金。因为在产权明晰下,权利和市场的合力会生成出一种对于公权力的强大约束,使得公权力只能为民众、尤其是拥有明晰产权的民众服务,而不能服务于自己的私利。这样,我们可以看到,即便是在那些资源丰裕的国家(如澳大利亚、加拿大、美国的某些州),丰裕的资源也没有成为引诱官员走向堕落的“诅咒之符”,那里的官员也没有因为丰裕的资源而走向腐化.

  而在一个产权不明晰的世界里,资源或者被过度开采(此曰公地悲剧),或者转化为官员的贪腐工具。这里我们不讨论公地悲剧,我们只探讨资源产权归国有时的可能结果。一旦资源归国有,由于委托代理问题,官员和国企高管最终就会成为资源事实上的控制者。而且,由于信息不对称、搭便车、监督不到位等原因,控制权就成了真正有意义、有价值的权利属性。此时,在某种程度上,掌握控制权的人就成了国有资源的真正所有者和受益者。也就是说,此时,掌握国有资源控制权的人手上就有了巨大的权力。而且,资源支配权是权力的一种,资源越丰裕,掌握的资源越多,其权力就越大。

  一旦有权力,而且权力由于制度、监督等因素而不受制约或受到的制约较少,权力就有着巨大的权力租金。有了权力租金,人们就会想方设法去实现这个租金。一方面,资本是逐利的,嗅觉灵敏的资本一旦闻到巨大的权力租金,它就会想方设法向权力者靠拢,以各种手段把权力者拉下水,将其套牢,使其成为自己利益的合谋者或工具;另一方面,掌握巨大资源、拥有巨额权力租金的权力者,也有激励去变现其权力租金,为自己、也为亲朋牟取更多的利益和更好的物质生活。于是,就像我们看到的那样,权力和资本一拍即合,成为国有资源的掠夺者和实际受益者。也于是,山西所出现的“成也黑金、败也黑金”式的“资源诅咒”就成为一种必然(当然,不仅仅是山西,我们在其他地方也可以看到这样的“资源诅咒”,如在中国的石油领域、金融领域、电力领域、工程建设领域。。。。。。只要掌握的资源多,而权力又不受制约,就会出现“资源诅咒”).

  而且,鉴于资源丰裕下,权力租金的巨大,每个主体都想从中分一杯羹。这些逐利的主体之间为此就会展开激烈的博弈。这样,利益格局就会千丝万缕起来,派系就会多起来,官场的政治生态就会复杂起来。这就加剧了官场治理的难度,导致一些想有点作为的官员感到“晋官难做”,或者使得某些原本清廉的官员成为复杂官场的博弈牺牲品、甚至在不知不觉中成为沆瀣一气的贪腐者。

  进一步地,我们发现,只要权力不受制约,即便是在资源贫瘠之地或者部门,贪腐亦不可避免。

  进一步地,我们也发现,权力结构对于产权制度的建立有着根本性的作用。在权力结构较均势时,政党和政党间的竞争、政治和公民间的博弈、政府和市场间的较量之下,往往会带来一种以私人产权为主导的明晰产权制度和以市场为主导的、较公正透明的资源定价制度。而不明晰的产权背后常常是得不到有效制衡的权力结构。

  所以,最根本地,是权力和权力结构!

  只要权力受到有效制约,只要权力的使用公开透明(产权明晰是权力得到有效制衡和公开透明使用的基础),即便资源丰裕,也不会引发官员的大面积、高密度贪腐;而一旦权力得不到有效制约,即便是资源贫乏,贪腐也不可避免。最坏的格局是丰裕的资源权利缺乏明晰界定的产权,而且,权力又缺乏有效制约和公开透明地使用。这样,只能带来一种结局:“资源诅咒”式的“晋官难当”!

  所以,我们要说,权力为祸是导致“晋官难做”的真正原因。

  要治理山西,要避免“晋官难当”,最有效的治理之道是,一方面明晰山西的“黑金”产权,避免因国有所引发的主人(所有者)缺位和保姆(控制权)占有问题;另一方面,要改革权力结构,避免某些人、某种主体手上掌握不受制约的权力,并建立起制度,使权力都得公开透明的使用。

  当然,这一建议也同样适用于中国的所有省份和所有国有企业!

  (作者唐志军是经济学博士,湖南科技大学商学院、“两型”社会改革建设协同创新中心副教授)

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