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政府改革

事业单位改革必须冲破编制的羁绊

作者:佚名  时间:2015-05-26

  北京市近日发布的《关于加快分类推进事业单位改革的意见》提出,北京不再批准设立行政类和经营类事业单位,对高校、公立医院探索收回事业编制。此次意见是北京首次明确建立事业编制“总量管理”制度,也就是说,今后北京事业单位机构编制要控制在2012年底的总量内,不得突破总量新设事业单位、新增事业编制。北京市的改革方案以编制作为抓手,可谓是牵住了事业单位改革的“牛鼻子”,对全国其他地区的事业单位改革具有重要的参考意义。

  事业单位改革是我国行政管理体制改革的重要组成部分。按照1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》的定义,事业单位是指为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。但是,随着时间的推移,事业单位的角色、功能和定位均发生了很大的偏移,突出表现在一部分事业单位承担着政府的行政管理职能,变成了政府机关的“衍生物”;另一部分事业单位又大搞生产经营,变成了以盈利为目的的变相企业。不仅如此,事业单位在组织形式上也向政府机关看齐,学校、医院等事业单位除了在经费上严重依赖财政供养,人员的级别、任命等权利均掌握在政府的手里,事业单位行政化现象十分严重。

  这其中,政府管理事业单位最直接的手段之一就是编制制度。长期以来,事业单位在编人员的管理,一直比照公务员、机关干部身份进行。体制内的身份不仅终身稳定,而且捆绑着行政级别、医疗保障、工资福利、退休养老等优势。于是“获得编制”、“成为编制内人员”成了绝大多数求职者梦寐以求的奋斗目标。而财政部门也基本上根据编制的多少确定拨款的额度,这样编制又与财政拨款挂钩。

  通过编制对事业单位加以管理,看似方法简单而且直接,但由此带来的问题却十分突出。一方面,按编制拨款给财政带来了巨大的负担。由于编制规模过大,目前我国事业单位的在编人员超过3000万,是公务员人数的4倍。据统计,事业单位中约有60%财政全额拨款,约有20%财政差额拨款,各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上,事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财政。另一方面,僵化的编制管理阻碍了人员的流动和优化配置。早在2002年,我国事业单位开始全面推行聘用制,逐步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来,但行政一体化问题依然突出。而所谓的“全员聘用”制度在实际运作中基本上就是“全部聘用”,事业单位工作人员拥有的“事业身份”,“国家干部身份”并未根本取消,“能上不能下、能进不能出”的问题依然十分突出。此外,一个单位“编制内”和“编制外”的差别,还容易导致劳动关系的不协调,实际上也加大了事业单位的管理难度。

  因此,破除编制的束缚是事业单位改革的关键所在。在此次北京的改革方案中,明确提出了在分类改革和管理的基础上,严格控制机构编制总量,建立健全事业单位机构编制动态调整机制。对现有高等学校、公立医院等,逐步创造条件,保留其事业单位性质,探索不再纳入编制管理。具体做法就是对现有编制内人员实行实名统计,按照“退休一个,收回一个”的办法逐步收回编制。这表明事业单位将由“固定用人”向“合同用人”转变,由“身份管理”向“岗位管理”转变。这也意味着事业单位的人事管理将打破身份障碍,突破“养人不干事”的体制,让市锄制在人才资源配置中起决定作用。

  但是,应该清醒地认识到,事业单位的改革涉及到相关人员的切身利益,特别是对编制的改革更是容易触动他们的既得利益,因而必须慎重和缜密。比如在收回编制后,涉及的财政经费、养老保险、户籍管理、住房补贴等问题如何处理,还需要相关部门先行出台相应的配套政策。当然,事业单位人员也应尽快转变观念,放弃“铁饭碗”、“终身制”的传统观念。这对于进一步打破地域、单位和身份界限,促进人才自由流动,创造人才公开平等竞争的环境,充分调动事业单位各类人才的积极性和创造性,都具有十分重要的意义。

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