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政府改革

高小平:构建政府职能转变评估体系的思考

作者:高小平 朱世欣 郑方辉  时间:2015-08-12

  党的十八大、十八届二中、三中、四中全会对政府职能转变提出了新的更高要求,李克强总理把转变职能作为新一届国务院的第一件事。国务院、国务院各部门和各级政府及其政府在推进职能转变方面做了大量工作,取得了积极进展。但总体来看,职能转变还没有到位,在不少方面还有较大的阻力,成效尚不能尽如人意,使得政府的行政审批、公共服务、机关管理还与依法行政的要求,与公众、社会的需求有较大距离,在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明等领域与社会主义市场经济、社会主义民主政治建设的要求不相符合。进一步转变职能,是人民群众对政府工作的热切期待,是建设服务型政府、法治政府、创新政府、效能政府、廉洁政府和简朴政府的必然要求。

  政府如何更好、更有效地回应社会关切,如何进一步推进职能转变工作,如何检验政府职能转变的成效,如何增强职能转变的动力,提升职能转变的绩效,还有不少问题需要深入研究。

  近20年来,我国各级政府大力推行绩效评估,取得了积极进展。实践证明,绩效评估是推动政府工作的极为有效的“助推器”和“指挥棒”。但从改革、发展、稳定这三个维度看,政府绩效评估主要是作为服务于发展需要的管理工具,其推动改革的作用未引起高度重视,没有发挥应有的作用,至今尚缺乏一个专门对经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革的全面评估,单独领域的改革评估也很少。在行政管理领域,还没有建立起政府职能转变的评估制度。在现有的政府绩效评估中虽然涉及公共服务和加强政府自身建设等领域,但大都没有从职能转变的视角进行研究和评估,只能说与政府职能转变有一定关联性。

  因此,在全面深化改革的新形势下,建立健全对改革的评估体系是需要加紧研究的问题。

  政府职能是行政管理最基本的要素,是政治-行政的结构性制度实现的依据,是政府合法性的基础。职能转变是按照“结构-功能”的原理,在准确定位政府职能的基础上,发挥体制改革、结构优化的作用,使体制的功能得到最大化;同时,通过分析运行机理,改进机制和创新履职方式,提高政府管理和服务效能。职能转变之所以成为当前政府改革的“当头炮”和“先手棋”,就是由政府职能定位、职能转变的重要性决定的。建立对职能转变的评估制度,运用评估这个“指挥棒”和“导向仪”,使职能转变沿着科学正确的改革方向前行,加大激励和惩罚机制建设,对于推进行政体制改革具有重大意义,也必将有力地推动全面深化改革。

  由于我国行政管理体系正值转型期,政府与市场、政府与社会的边界还不清晰,政府的“公共服务、经济调节、市场监管、社会管理、环境保护”职能尚处于动态发展中,加之各级、各部门在履行管理和服务行为时职责交叉比较严重,因此实施统一测评是一件很难的事情。

  职能转变评估,如果不能评估职能履行的状态,那就无法建立评估体系。评估结果如果不可能真实反映职能转变的实际情况,评估就没有意义。既然正面进攻受阻,我们可否转换一个思路:能不能评估政府职能转变的绩效?准确地说,评估的对象是一级政府或政府部门推进职能转变这项工作的业绩、效率、成果。然后,在衡量选定的评估时点中,通过被评估对象推进职能转变绩效的结果,反观政府职能转变转变的状态。

  显然,这是可以做到的。

  政府职能转变绩效评估涉及的问题很多,核心是3个:借鉴同类成果、设计指标体系、建立基础数据源。

  很多研究机构和学者对中国政府职能转变从不同的侧面作了多维度的研究。世界银行发布的《全球治理指标报告》,根据银行、智库、私营企业等33家机构提供的35项数据源,确立了6项治理状况指标,即话语权与问责、政局稳定与反暴力、政府效能、监管质量、法治和腐败控制,其中对全球施政质量、公共治理、政府效能有专门的研究,也有涉及到中国政府职能转变的内容,认为中国政府效能建设取得了明显进步。中国国务院发展研究中心宏观部和中国社会科学院数量与技术经济研究所课题组发布的《中国政府公共服务综合评估报告》,围绕促进政府公共服务,加快政府职能转变,建立了一个含8个子系统、165项指标的政府公共服务综合评估体系,对我国8类基本公共服务进行了评估,开发了基本公共服务综合绩效指数、投入产出效率指数、绩效改善指数和地区差异指数四类指数。华南理工大学政府绩效评价中心从2008年开始推出《中国政府绩效评价红皮书》,分别研究了全国“幸福指数”及幸福建设、绩效管理与评价、财政支出绩效评价、法治政府绩效评价结果及学术研究的年度进展与特点。北京师范大学管理学院,北京师范大学政府管理研究院发布的《中国民生发展报告》,测度中国的发展和民生状况,包括经济发展、民生改善、社会进步、生态文明、科技创新、公众评估等6项一级指标,45项二级指标。其中民生改善模块设置了收入分配、生活质量、劳动就业3项二级指标;社会发展模块设置了公共服务支出、区域协调、文化教育、卫生健康、社会保障、社会安全6项二级指标。中国社会科学院主编的《中国城市基本公共服务力评估》,以公共交通、公共安全、住房保障、基础教育、社会保障和就业、基本医疗和公共卫生、城市环境、文化体育、公职服务水平等为主要内容,对全国38个主要城市进行了调研,获取有效问卷近2万份,列出关于全国各主要城市的满意度排行。中原发展研究院主编的《中原经济区竞争力报告》,对全国31个省级行政区在经济与社会发展各方面进行了横向比较,给出了相应的评分和排名;对河南18个省辖市的竞争力给出了相应的评分和排名,对中原经济区内的其他城市的经济发展水平作出了评价。《中原经济区发展指数》在我国首次将“三化”协调与可持续发展理论结合起来,综合经济、社会、生态环境的可持续发展这三类共23个指标,对中原经济区范围内的30个城市的未来可持续发展能力作出了排名。此外,还有一些综合性研究报告涉及到政府职能转变内容,但是只是作为研究其他目标的子指标或相关指标。

  经过比较研究可以发现,总的看,同类研究与政府职能转变关系不直接、不紧密,目前我国尚缺乏一个专门对政府职能转变进行全面衡量、科学评估的框架和报告。但现有研究初步探索的我国政府职能转变在公共服务和加强政府自身建设等领域的作用,提供了与职能转变评估有一定关联的指标体系设计等,是可以参考借鉴的。

  确立评估指标体系,要分五步走。

  第一步,构建逻辑路径。遵循绩效评估的基本原理,可以按照“提出概念(评什么)→界定概念内涵→测量概念内涵(技术体系)→取得基础数据→实证与分析→改善与建议”的思路,建立技术路径。

  第二步,设计理论框架。比较理想的政府职能转变评估模型是“目标-效果”框架,这在运用到评估具体的内容,比如审批制度改革,国务院提出了具体而明确的目标,是可以应用的。但作为总体模型,则是不适用的。在我国职能转变的总目标现在还处于不很具体、不能完全量化的情况下,需要改变思路,可以“职能-功能-效能”、“制度-体制-机制”两个三位一体的思路,建构理论框架,并在这个框架基础上设计评估指标体系。“职能-功能-效能”的模型主要用于确立评估的基本维度,“制度-体制-机制”的模型主要用于确立评估的具体指标选择和数据选择。

  第三步,确立评估指标设置的依据。职能转变绩效评估指标设置的依据主要有,《宪法》、政府组织法、各类法律法规,党的重要文献,十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,党中央国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》,李克强总理在国务院第一次全体会议上的讲话以及历次对政府职能转变提出的要求,国务院和国务院办公厅颁发的有关职能转变的实施性政策的具体要求等。

  第四步,确立评估指标的层次。政府职能转变绩效评估指标体系中区分三个层次,即设置三级指标。一级指标的功能主要是确立评估维度,进行内涵分解;二级指标的功能主要是体现评估的导向性、统一性和可比性;三级指标的功能主要是根据评估对象的关键因素设计的带有个性化选择的内容,体现职能转变绩效评估的特色。

  第五步,确定具体评估指标。比如,我们可以对政府职能转变绩效评估设立“制度改革、机制创新、工作成效和社会反应”四个一级指标(评估维度)。在一级指标的“制度改革”维度下,要具体评估政府职能转变政策实施的制度性设计情况,重点是行政审批制度改革的内容,可设“事前审批、事中监控、事后完善”3个二级指标。在二级指标的“事前审批”下,设(1)减少投资审批事项,(2)减少资质资格许可和认定,(3)减少专项转移支付和收费,(4)改革社会组织管理制度等若干三级指标。在二级指标的“事中监控”下,设(1)推进政府信息公开,(2)加强监督检查制度等若干三级指标。在二级指标的“事后完善”下,设(1)建立绩效管理制度,(2)问责制度,等等。

  需要指出的是,一级指标要按照覆盖性和适用性强的原则来确定,可以不区分政府的层级和部门以及地域。二级指标要按照类属性原则来确定,需要区分政府层级和部门,部门还要区分组成部门、直属机构、办事机构,组成部门和直属机构可按照经济属性、社会属性和保障属性等类别适当加以归并。三级指标要按照针对性和可得性原则来确定,要充分考虑国土功能区和地域发展状况等复杂因素。

  基础数据源是这项评估最大的难点所在。要坚持科学性、独立性、客观性、公正性原则,注重指标数据的可得性。要从绩效评估的流程管理方法和“测不准”原理出发,设计与目前应用的政府绩效管理体系有所不同的指标项目,以使最终评估结果接近职能转变的真实状况。所用的全部数据应尽量采用客观指标,对调研材料、案例分析、社会舆论和公众满意度、上级满意度等主观意见,需要采取量化归并的方式,力求使之转化为客观指标。

  建立基础数据源,采集有效数据,要兼顾结果性数据(统计信息)和过程性数据(自采信息)、体制内数据和体制外数据、自上而下形成的数据和自下而上形成的数据。实现主观评估与客观评估的逻辑统一与功能互补互证。

  根据这些要求,研究构建一套符合法律精神、符合当前实际的政府职能转变评估体系,必将极大地发挥科学管理工具对政府职能转变的引导和激励作用,促进政府切实落实职能转变的各项要求,进一步提高正确履职的能力,持续改进工作,加强公民、法人和其他组织对政府职能转变的监督,提升政府公信力和执行力。

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  [作者简介]

  高小平,中国行政管理学会执行副会长兼秘书长;朱世欣,河南大学讲师;郑方辉,华南理工大学教授、博士生导师。

来源:行政管理改革2015年第7期 [关闭] [收藏] [打印]

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