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政府改革

单双祥:构建相互协调相互制约健康效能的政府履职机制

作者:单双祥  时间:2015-12-04

  我国《黄帝内经》有一段记载:心者,君主之官也,神明出焉……。凡此十二官者,不得相失也。故主明则下安,以此养生则寿,殁世不殆,以为天下则大昌。我们祖先说得多好,心有心的功能,肝有肝的功能,心不能代替肝,肝不能代替肺……。十二官,其作用和功能清清楚楚,他们相生相克而不会相互脱节。所以君主如果明智顺达,则下属也会安定正常,用这样的道理来养生,就可以使人长寿,终生不会发生重病,用这样的道理来治理天下,就会使国家昌盛繁荣。同样的道理,国家机关有党中央、人大、政府机关(国务院)、政协,这好比心官,政府各职能部门、检察院、法院好比十一执行官,党中央、人大、政府机关(国务院)、政协等国家机关明智顺达,各职能部门、两院履行各自的职能,我国就昌盛繁荣,长治久安,万世太平。由此,古人的思维不正好给当前全面深化改革带来最佳启示么?

  一、政府机构必须全力以赴依法履行各自职能

  根据十八届四中全会《决议》精神,政府机构(行政机关)要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。针对当前形势,全面依法履行政府职能要落地生根,切勿空喊口号。一方面要求政府及各部门知道自己“做什么”,即那些是法定的职能,如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等,这方面职能都要履行到位,是自己法定的事一定要管住管好,决不推诿、更不失职。另一方面要求政府及部门在“怎么做”(即管理方式或管理角色)上多作文章,只要利于经济发展的事,只要利于民生的事,该简化流程的大胆去简化。

  二、从简政放权到简政履职,实现放管结合优化服务

  再完美的方案,再科学的措施,不落实到人,没有人去执行,一切等于零。淮海战役,就是毛主席大胆放权给粟裕,为解放全中国赢得时间。所以简政放权不落实到人,改革就不算彻底,就不是真改革。当前,有一种思潮在误导改革,基层干部极不赞同,本来简政放权,放管结合,优化服务是有机统一整体;可是他们只关注“简政放权”或者说更关注“放权”,说什么“放权”,就是要把权力放到市场上去(只有物权在市场上交易)、放到社会中去(只有人权在社会上行使)。我们要问简政放权是什么权?是不是行政职权(简称政权),政权是法律授予的,是人民赋予的,岂能放法么?行政职权岂能与物权、人权混淆视听?当然因法律产生而不必要的“衍生东西”,如“证明你妈是你妈”,多证多照等等,不方便民生的,不利于“大众创业,万众创新”的,制约社会经济发展的,坚决取消。

  就当前简政放权这个问题,我浏览了多地地方政府改革方案,据报道某市有几个行政新区,每个新区行政人员少的10多名,多的20多名,推行简政放权后,他们承接职权,2014年:少的500项,多的1344项;2015年作了调整:少的有513项,多的909项。承接这么多职权后存在主要问题,一是力不从心,人员不够确实做不过来;二是有些职权专业性很强,也无法履行;三是有的需要技术监测而无设备,也无法去执行。然而上级政府要求我们承接,怎敢反对?调查走访了几个放权的行政单位,有的说,把权力放下去没问题,出了问题谁承担责任,希望下一步把责任划分出来,权力和责任明确到人;有的说,本来就是法律授予最基层执行单位,就像神经末梢,不应该放的,但是政府要求放,岂敢不放?不可理解,这那是简政放权?这是应付上面,忽悠老百姓。这样下去,该服务的,不去服务,群众肯定不满意还有意见,该监管的,不去监管,今后一定会出事,甚至会出大事,天津港8.12事件就是最好的说明案例。因此,我们认为简政放权不仅仅是权力清单和责任清单的这么简单问题,而是要从长计议,从国家长治久安考虑,简政放权要与定人、定岗、定职责、绩效考核以及构建职能科学和为官有所为激励机制结合起来,中央简政放权,到基层第一线(如同神经末梢)必须简政履职,切实做到放管结合,优化服务,实现人民满意的治理体系。

  三、健全职权相互协调相互制约运行高效的机制

  众所周知,行政职权主要表现是决策权、执行权、监督权,实践证明,这三权若集于一身,很容易导致权力过分集中、部门利益化、滋生腐败等一系列问题。十八大明确提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构运行机制”。这就给简政放权、放管结合、优化服务,全面深化改革指明了方向。

  第一,健全科学决策机制。要按照党的十八大报告的要求,创新决策机制和程序,重大的决策必须发挥专家思想库作用,在决策过程中,有那些人论证、还有那些人听证,参与论证和听证的都必须承担的责任和义务,尤其是参与论证的人实行终身负责制;一般决策也要发挥集体力量,“一把手”负60%责任和义务,副手负相应的责任和义务;任何决策必须做到科学决策、民主决策、依法决策,特别是要健全决策问责和纠错机制,凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。

  第二,推进执行权力公开化、规范化。谁来执行,执行什么,让公共执行权在阳光下运行;要细化权力的幅度和法律依据,明确公开的内容、范围、形式、载体和时间,提高权力运行的透明度和公信力。不仅是向部门或单位内部公开,也要向社会公开,向互联网公开,接受本单位干部职工和社会公众的监督。

  第三,强化监督制约机制。加强对职权的监督,其落脚点就是一切权力归人民。人民满意了,说明权力运行健康,人民不满意,说明权力运行有问题。因此构建人民群众参与的多视角立体交叉监督机制尤其重要。首先要加强党内监督,落实党内监督条例,重点加强对领导干部特别是人、财、物分管的主要领导干部监督,定期实行质询、问责、经济使用审计等制度,从而有效防止权力失控、决策失误、行为失范。定期落实民主生活会、述职述廉、诫勉谈话、函询等制度,增强党内监督实效,以党内监督促进各方面的监督,以优良党风凝聚党心民心、带动政风民风。其次要加强民主监督,拓宽民主监督渠道,定期听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子和领导成员的意见,定期就党风廉政建设和反腐败等工作向民主党派通报情况,邀请民主党派负责人参加党风廉政建设情况介绍,充分发挥各党派、各团体、各阶层、各界人士的民主监督作用。三是要加强法律监督,支持人民代表大会及其常委会通过询问、质询、执法检查、听取和审议有关部门工作报告以及预算审查等监督职权,加强对政府各职能部门预算决算的审查和监督。完善监督的法律制度,确保人大监督有法可依。完善宪法和法律监督制度,确保国家宪法和法律的贯彻实施。四是要善用舆论监督,提升舆论监督的时效性,引导舆论监督及时跟进,做到及时纠错,及时整改于人民群众视野下。五是要健全互联网监督机制。网络作为现代化信息技术手段,其覆盖面广、使用便捷的特点具有诸多优势,尤其在网络反腐监督方面具有时效性和针对性。建立健全网络监督机制,让决策和执行每一个环节上互联网,网络成为权力运行新途径,同时又成为有效监督新平台。总之,要建立健全职权监督机制,真正做到让人民监督权力,让权力在阳光下运行。

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