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政府改革

竞争政策:推动管制放松 破除行政垄断

作者:  时间:2016-01-05

  原标题:竞争政策:推动管制放松 破除行政垄断

  让市场经济又好又快发展,需要尽快确立竞争政策的基础性地位,而实施公平竞争审查制度、竞争倡导和加强反垄断执法则是落实竞争政策的三个有效途径。

  近日,国家工商总局局长张茅在接受记者采访时表示,“十三五”时期已到了更加重视市场监管的阶段。其中,在规范市场秩序中提出,一要强化竞争政策的重要作用,把规范市场秩序、改善市场环境作为供给侧改革的重要举措;二要改革扭曲市场竞争的政策和制度安排,消除地方保护和行政垄断,充分发挥我国的市场潜力等。

  接受中国经济时报记者采访的专家认为,让市场经济又好又快发展,要加快确立竞争政策的基础性地位。

  政策先行:逐步确立竞争政策的基础性地位和实施公平竞争审查制度

  本报记者梳理发现,今年以来,我国对竞争政策和公平竞争审查制度的重视程度越来越高,并在一系列重要文件中提出了明确的要求。

  2015年年初,《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出,“强化竞争政策和产业政策对创新的引导”;“探索实施公平竞争审查制度”。随后,《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》要求,“促进产业政策和竞争政策有效协调”;“建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”。

  紧接着,《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》强调要“加快出台公平竞争审查制度”。10月份公布的 《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》指出,“逐步确立竞争政策的基础性地位”;“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”、“实施公平竞争审查制度”。

  对外经济贸易大学竞争法中心主任、法学院教授黄勇在接受本报记者采访时指出,我国强调确立竞争政策的基础性地位和实施公平竞争审查制度,是与处理好政府与市场关系、改革开放整体部署,及发挥市场在资源配置中决定性作用的要求相适应的。竞争政策相对于产业政策具有更多的长期优势,而公平竞争审查制度是对政府不合理的干预竞争行为的约束,有助于在更大范围内促进市场竞争。

  需要妥善协调竞争政策与产业政策的关系

  黄勇认为,竞争政策是国家为了保护和促进市场竞争而实施的经济政策和法律等的总称,主要涉及准入公平和竞争过程公平。他表示,产业政策与竞争政策具有明显差别:产业政策往往是短期的或者有时间限度的,由政府主导并以行政手段居多;而竞争政策则是长效机制、市场化机制,按照市场的规律运行且属于法治手段。

  “长期以来,我国一直将产业政策作为主导性的经济政策,竞争政策处于边缘地位,没有得到足够的重视。”黄勇说,我国政府经常采用的产业政策多为纵向、专项型,而非横向、普惠型,这严重扭曲了市场竞争。

  黄勇表示,目前,产业政策弊端凸显,不仅对于经济发展的促进效果逐步递减,对我国产业、企业竞争力的提升、转型升级和国家创新战略的负面影响都逐步变大,“实际上,在成熟市场经济国家,作为主导性的经济政策,均通过竞争政策保护和促进市场竞争,确保竞争机制在市场中发挥作用,从而实现提高生产效率和优化资源配置的目的。”

  推动管制放松破除行政垄断

  黄勇认为,对于我国而言,竞争政策具有多元价值和功能。

  首先,竞争政策有助于推动管制放松。尽管我国《反垄断法》第七条规定,“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。”黄勇说,这并不意味着管制行业被反垄断法所豁免。

  实际上,尽管上述特殊行业的市场准入、价格制定仍属于管制的范畴,但是管制合理性本身必须接受竞争审查。同时,管制领域的企业行为也属于《反垄断法》的管辖范畴。即使是企业执行政府定价中的指导价,也可能受《反垄断法》规制。因为企业可能在设定的价格浮动范围内达成价格卡特尔,从而涉嫌违反《反垄断法》。

  黄勇强调,随着国家对管制行业中非竞争性与竞争性业务认识的深入,很多竞争性业务也逐步放开,非公企业开始进入这些市场参与竞争。在这一过程中,竞争政策有助于放松管制,促进传统管制行业的市场竞争,促进产业优化升级,提高消费者福利。

  其次,竞争政策有助于破除行政垄断。黄勇说,行政垄断是行政机关行使行政权力超越其合法权限的行为,导致优不能胜、劣不能汰,社会资源得不到合理优化配置。过去,我国政府及政府部门习惯于以“红头文件”、通知、会议纪要等方式破除行政垄断,比如多部委联合发文,但实际效果并不明显。

  “《反垄断法》作为竞争政策的一部分,对滥用行政权力排除、限制竞争行为作出了禁止性规定,在实践中也已经初现成效。”黄勇认为,随着去年《行政诉讼法》的新修订,《反垄断法》对行政垄断的规制将更为有力。

  落实竞争政策的有效途径有哪些?

  黄勇建议,为了有效落实竞争政策,应该尽快落实 《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》的要求,加快确立以竞争政策为基础性经济政策。在竞争政策层面下,实施公平竞争审查制度、竞争倡导和加强反垄断执法是三个有效途径。

  首先,加快实施公平竞争审查制度。黄勇认为,政府对竞争的不合理限制包括限制竞争激励、限制竞争资格、限制竞争结果和限制竞争行为,而不限于《反垄断法》中所禁止的滥用行政权力排除、限制竞争的行为。理论上讲,任何可能具有限制、扭曲竞争影响的法律、行政法规等规范性文件,都属于公平竞争审查的范围。现阶段,从可行性的角度来讲,公平竞争审查的对象首先应该是从效力最低的规章、各类规范性文件和其他政策措施开始,逐步过渡到对法律的审查。建议竞争执法机构依法通过专业手段对这些限制进行审查,从而提出修改意见。

  其次,强化全国范围内的竞争倡导。“目前,很多地方政府、企业,尤其是国有企业对于竞争政策、市场竞争机制、反垄断都没有基本的认识。认识的僵化、滞后在很大程度上阻碍了竞争政策的落实。”黄勇坦言,亟须定期组织产业政策和立法的制定、执行的部门和人员,接受竞争执法机构、反垄断专家有关竞争法的知识培训,从而增加其对限制竞争危害、可能限制竞争政策手段的认知,提高其自觉避免限制竞争的意识。

  最后,在进一步加强反垄断执法,重点关注行政垄断方面,黄勇说,今年以来,国家发改委对行政垄断的执法力度明显加大,先后查处了山东省交通厅、云南省通信管理局、安徽省蚌埠市卫计委、四川省卫计委、浙江省卫计委等案件,向社会各界彰显了反垄断机构执法的信心和决心。

  长期来看,针对行政垄断的执法仍然是竞争执法的重要一环。因此,执法机构要充分利用《反垄断法》赋予的调查权、定性权和执法建议权,抓住十八届四中全会确立“依法治国、依法行政”具体目标的有利契机,按照《反垄断法》及配套规定进一步认真严格查处行政垄断,从而促进在全国范围内建立统一开放、竞争有序的市场。

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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