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政府改革

政府引导基金 “沉睡”另有隐情

作者:  时间:2017-01-16

 

  “花好”和“管好”是决定政府引导基金成败的两个核心问题,中国经济时报记者对地方政府引导基金的调查采访发现,虽然政府引导基金规模累计已经膨胀超过3万亿元,但在这两个核心问题上仍旧处于迷茫期。

  2016年,政府引导基金规模再次出现井喷式增长,赛迪数据显示,截止到2016年12月,新成立政府引导基金442家,目标募集资金共36001亿元,2015年仅有15090亿元,同比增长138%。这种几何级增长态势可以溯到2014年。

  然而,国家审计署统计数字显示,从中央到地方,政府引导基金都有大量结余未使用,这部分资金“沉睡”在商业银行变成了定期存款。

  一边是疯狂膨胀的政府引导基金规模,一边是资金大量“沉睡”在银行,它们之间究竟有着怎么样的隐情?

  结余变存款

  早在2002年,我国就已经有了第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金,总规模5亿元。此后的几年,政府引导基金开始了缓慢的发展,正式揭开政府引导基金发展序幕是在2006年,虽然发展速度较之前有所进步,但政府设立引导基金的积极性仍旧没有被激发,直到2013年基金规模730亿元,比照2012年891亿元也有大幅萎缩。

  但这种僵局突然在2014年被打破。据赛迪数据统计,2014年政府引导基金规模达到了2879亿元,同比增长294%,2015年政府引导基金规模达到15090亿元,同比增长424%。

  而这万亿资金都花了吗?又是怎么花的?中国经济时报记者查阅了近年国家审计署发布的《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称《报告》)发现,随着政府引导基金整体规模的扩大,资金“沉睡”状况逐年恶化,本应发挥调节市场失灵作用的引导基金却变成了商业银行的定期存款。

  国家审计署于2015年6月28日发布《报告》的显示,截至2014年年底,政府性基金预算收入总量5039.59亿元,当年支出4319.49亿元,结转下年720.1亿元。另外,14个省份2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元(占84%)结存未用,其中4个省份从未支用。

  2015年这种政府引导基金“沉睡”情况仍未好转。2016年6月国家审计署公布的2015年《报告》表示,政府投资基金支持创新创业的作用尚未得到有效发挥。至2015年底,中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中,有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查创业投资引导基金发现,通过审批的206个子基金中,有39个因未吸引到社会资本无法按期设立,财政资金13.67亿元滞留在托管账户;已设立的167个子基金募集资金中有148.88亿元(占41%)结存未用,其中14个从未发生过投资。地方政府投资基金也存在类似现象,抽查地方设立的6项基金发现,财政投入187.5亿元中,有124亿元(占66%)转作了商业银行定期存款。

  暴增有隐情

  政府引导基金在2014年开始的暴增,与清理存量政府财政资金有重要关系。

  2013年10月财政部下发通知《进一步加强地方财政结余结转资金管理》要求,加大对财政结余结转资金的统筹使用力度,对地方本级财政预算安排形成的结转项目,结转年度超过一年的,一律收回同级财政总预算统筹安排。对上级专项转移支付安排形成的结转项目,其资金管理办法有具体规定的,按规定执行;未作具体规定且连续结转两年及以上的,一律收回资金使用方本级财政总预算统筹安排。

  此后不久新预算法出炉。新预算法第四十二条规定:“各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理”。

  新法对政府财政库房进行了一次大清扫,扫出巨额存量资金。由于新预算法出台前,坊间就有传闻未纳入本级政府预算的“清理资金”可能被中央财政上收,“政府部门都很紧张,赶紧搞了个项目先纳入预算,这些存量资金也就换个名目继续挂起来。”一位不愿透露姓名的金融官员告诉本报记者,“所以很多2014年成立的政府引导基金都是临时编制的名目。”

  以深圳为例。2014年深圳市政府性基金总收入1036.3亿元,按照国务院全面清理财政存量资金的要求,清理出的1045.3亿元纳入2015年预算安排。所以,深圳市在2015年初预算中安排了临时编制的800亿元政府引导基金,在当年年底前,这800亿元政府引导基金又另有安排。

  除了清理结余推动外,清理财政补贴又推了政府引导基金一把,这是导致政府引导基金2015年进一步再出现爆发式增长的主要原因。

  2014年12月,国务院正式公布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》,全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策。

  中央政策倒逼之下,地方政府资金必须转变资金使用方式,财政扶持产业发展资金分配方式由“补贴投入”改为“股权投入”。在国内一线城市迅速开展引导基金运作后,二三线城市,甚至县区一级政府也开始频频设立引导基金,他们往往带着“时间紧、上层领导要求尽快设立运作”等诉求在摸索前进。

  不会花不敢花

  钱,突然就多了,可怎么花?各地方政府似乎并没有充分的思考。

  在投中研究院看来,造成引导基金大量结存有两方面原因:一方面是在政策红利的驱动下,各地区纷纷跟风设立引导基金,但部分政府还未想好如何利用引导基金来发挥其引导作用;另一方面是政府引导基金虽然不追逐利益最大化,但是政府极为重视投资资金的安全性,所以部分引导基金还未有足够的专业能力可以把钱投出去。

  本报记者调查发现,造成引导基金结存的原因远比这要复杂。“我们这只基金规模1个亿,不到一年就都投完了,一是我们这个团队都是这个领域的,对这个圈子里的技术、人才都比较熟悉,也比较容易发现好的项目,但最重要的还是苏州工业园区本身就有1000多个创业项目储备。”顺融资本注册在苏州工业园,其资深合伙人刘彪在接受中国经济时报采访时说。

  目前各地方政府引导基金都会对基金的投资地域做出严格界定,比如重庆市设立重庆产业引导股权投资基金规定“专项基金投资于重庆市企业的资金原则上应不低于子基金投资总额的80%”。

  地域被圈定后,本地项目储备便显得格外重要。从全国来看,像苏州工业园区、深圳等这样拥有大量创新创业项目储备的创新区域城市并不多,在没有足够项目储备的情况下,一些基金就陷入了无项目可投的尴尬境地。

  清科集团副总裁、清科母基金董事总经理符星华认为,“地方政府会要求本地的政府引导基金只能投资于本地的某些领域。”符星华指出,这使得引导基金在寻找项目上变得更加困难,而且会因为在当地找不到好项目,导致一些优秀的创业投资机构不敢与引导基金合作。

  而且基金投资由于投资回报率高,两三个项目就足以拉动10个项目整体盈利,而项目存续时间普遍在5至10年,投资前期通常是亏损的。这些特殊性决定其应该有特殊的考评标准。但根据规定,引导基金却被纳入公共财政考核评价体系,财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导,对引导基金建立有效的绩效考核制度,定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。

  这样一来,按照国有企业现行的每年进行年度考核、3年进行任期考核方式进行业绩评估,直接后果就是造成政府引导基金被双重捆绑“不敢花”。

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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