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政府改革

有责政府有利于推动社会治理现代化

作者:荣朝和  时间:2017-06-01

  有责政府并不排斥真正的有为政府,因为能够承担责任的政府既会勇于做事,也能承担自己失误的责任;而且,有责政府的要求同时也满足应对政府不作为和乱作为的问题。因此,有责政府的主张更符合理论和实践统一的要求,更有利于提升社会治理体系与能力的现代化。

  有为政府理论论证政府应该而且有能力制定并实施正确的选择性产业政策,但我们认为一个有实践意义的理论不应该建立在完全理性的极端条件基础之上。而经济时空分析框架提出的趋利避害假设,则可以在政策研究领域为“有责政府”的主张提供可靠依据。

  理性经济人假设下的有为政府

  有为政府理论在使用“有为”概念时是严格限定在不属于“该为不为”或“任意乱为”的行为,这样“有为政府”就变成一个非常窄即政府不犯错误意义上的概念,只要有错误就不属于该理论主张的“有为”。采取这种办法确实可以避免自己的理论被轻易证伪,但却因排除了绝大多数可能的政府行为而失去了现实意义。因此,有为政府理论的根本问题在于假设前提错误。

  有为政府理论强调自己是基于新古典经济学的研究范式。新古典经济学研究在给定资源、偏好和技术等条件下如何使得资源得到最佳配置,并特别强调理性经济人假设。在该范式中的行为人完全理性意味着:不存在不确定性,或即使存在不确定性也可以预知不确定性的概率分布;行为人具有可以确定的效用函数和利润函数,同时行为人具有同质性以及一致性的偏好体系;选择结果具有描述不变性、程序不变性和前后关系独立性;行为人具备完备的计算和推理能力,可以在瞬间从事无穷尽的计算步骤,同时也不存在感性因素对选择的干扰;行为人可以设计出所有的被选方案,可以确定地赋予每项行动结果——一个具体的量化价值或效用……在上述确定性和全知全能条件下,行为人可实现在资源约束下的效用或利润最大化。

  理性经济人假设强调各种严格限定的最大化完全理性,并使其作为瓦尔拉斯一般均衡模型和其他各种模型能够成立的必须条件。也就是说,在新古典范式里,市场的有效性是在理性经济人完全信息且无不确定性等假设下被证明的。有为政府的主张实际上是建立在完全理性假设的基础之上,即假设政府也像那种具有完全信息、能够正确判断和决策的理性人,于是可以制定出“最优政策”并将其成功实施。

  因此,有为政府主张的最大问题是拘泥于新古典范式理性经济人假设,导致其背离了真实世界中政府作为现实经济主体的真正角色。也许是意识到自己的逻辑起点存在这一重大缺陷,该理论后来也希望通过承认政府的 “有限理性”来做一些补救,但可惜有限理性概念却并不能为政府不当干预提供理论支撑。实际上,任何主体包括人和政府都会由于认知局限和信息局限而犯错误,分析的基础必须牢靠。

  时空经济分析框架下的经济人假设

  古典经济学家并没有使用过像现在这么严格限定和强调的理性概念,他们所使用的自利假设只不过意味着以较小成本和较大收益追求自身利益时并不刻意考虑他人。后人将亚当·斯密在《国富论》中论述人是以追求个人利益为目的并积极从事经济活动的主体归纳为“经济人”,这对经济学有极其重要的意义。但经济人假设被新古典范式推演成理性经济人,过度强调各种严格限定的理性甚至“完全理性”,以适应各类均衡模型分析的需要,结果却使得经济学越来越偏离现实世界。

  新古典范式在经济学发展中功不可没,它的一系列模型分析使得经济学看上去更像一门科学,但另一方面,它也使得经济学在很大程度上是沿着数学阻力最小的方向发展。经济学对理性经济人假设的依赖越来越大,而这实际上反过来限制了经济学的解释能力。经济学家们也做出过努力,以放松过于严苛的完全理性假设,包括提出有限理性和可接受的满意原则、增加不确定条件下的预期效用概念、根据未来的价格概率分布放松完全信息要求等。但有研究认为最近几十年关于理性人假设的主要进展,只是将概率分析应用于稳定偏好和低成本信息条件下的估计。在无法否认现实中“非理性”决策存在时,主流学界也只好容忍个案分析中偏离性的偏好不稳定或信息不完全,但仍必须坚守经济人总体理性的底线。正像波普尔形容的,这是因为理性经济人假设已经成为新古典经济学范式的理论内核,无论如何不能放弃,以便想象“依赖这把金钥匙去打开所有的房门”。

  其实,经济学理论的革命性进展并不是表现在能够进行更多形式化的模型分析,而更应该通过基本假设的探索和完善推进研究范式的改变或升级,其中特别重要的就包括找到能够真正替代 (当然并非彻底推翻)理性经济人的假设前提。我们认为,从人类在自然界和社会经济中处理时空关系的需要来看,趋利避害的动机与行为其实是经济人假设更加合理的解释。通过时空转换实现趋利避害,是所有主客体包括人类和相应组织的基本能力,甚至包括在自然界中普遍服从节约或阻力最小原则。从时空分析视角看,经济学可用于解释或描述各类主客体在相应经济系统特别是人类社会,如何通过不同尺度上的趋利避害实现生存与演进的时空平衡或转换。

  理性经济人假设过分偏离了古典经济学所要求的自利概念与假设条件,并非完全不对,但要求条件过严,造成经济研究能够真正适用的范围变得过于狭窄。而时空经济分析所主张的趋利避害假设回归了古典经济学的自利要求,同时又兼顾了包括新古典经济分析的需要。经济人趋利避害假设可以明显改善新古典理性经济人假设的缺陷,它认可在必要条件下进行边际分析甚至达成“帕累托最优”的可能性,但可消除新古典范式往往必须强调动机与行为不同的尴尬,对于无处不在的不确定性可以采用概率以外的分析方法,不必只能用“异常情况”去回避个体行动与集计平均的差别,更不用把完全信息和完全竞争等作为实现均衡的条件。

  趋利避害假设要求建设有责政府

  阿尔钦总结过为什么可以用研究生物进化的方法来研究经济系统,并指出这对改变经济学研究的重要意义。他认为由于不确定性无所不在,因此,现实经济中的成功者不可能按照所谓完全理性的最大化原则行事,只有那些能够通过试错和模仿实现正收益的主体才能适应环境的选择,而未实现者则只能退出或消失。按照经济时空分析框架的解释就是,包括个人、企业和政府都是在不同时空尺度上趋利避害的,各种决策各有自己的道理但也都存在各自的局限性,因此,成功和失败的可能性都有。政府制定选择性产业政策当然也不例外,并不存在政府一定可以优于市场制定出最优政策并确保成功贯彻的必然性。

  既然任何人类行为都会有局限性,成败往往并非取决于行为的理性程度,而是取决于趋利避害的时空尺度是否得当,那么政策研究的核心问题就不应该是论证一定有最优政策且政府就一定能实施,而应该是帮助设计如何减少政府政策失误的机制。从这个角度看,“有责政府”的概念提供了更加合理的框架。有责政府必须承担起自己的职能,不但应该有为,而且不能任意不为或乱为,特别是它必须为自己的作为承担责任。建立让政府为失误担责的机制,才能有效激励政府把事情做对。市场中一般个人和企业的决策失误都是要承担责任的,目前的问题是常常找不到应为政策失误负责的政府主体,而缺少责任机制的政策制定与实施一定隐含着巨大的风险。

  有责政府的理论主张显然比有为政府的主张具有更完整的适用性。有责政府并不排斥真正的有为政府,因为能够承担责任的政府既会勇于做事,也能承担自己失误的责任。而且,有责政府的要求同时也满足应对政府不作为和乱作为的问题。这纠正了有为政府主张的一个重大缺陷。因此,有责政府的主张更符合理论和实践统一的要求,更有利于提升社会治理体系与能力的现代化。

  政府提供公共物品的责任

  有为政府理论对产业政策采取了较宽的定义,意指中央或地方政府为了促进某种产业在该国或该地区的发展而有意识地采取的一些政策措施,这些政策措施包含贸易保护、税收优惠、土地、信贷补贴、工业园、加工出口区以及对研发的补助……只要其中有一项措施是针对产业的都叫产业政策。这种产业政策的定义确实太过宽泛,几乎使政府做的所有事情都属于产业政策,造成批评产业政策就等于全部否定政府的作用,也不利于对政府责任和政府干预的认识与划分。

  社会经济活动中的产品大体可以分为公共物品和私人物品两个领域,为社会提供所需公共物品,如秩序、公平、安全、教育、卫生、救灾等是政府必须履行的职责,而政府对市场进行选择性干预的产业政策一般发生在私人物品领域。由于存在不确定性和信息不完全等原因,政府不一定能做对和做好产业政策,至少其中已经存在很大争议。于是有人把产业政策分为选择性产业政策,指挑选特定产业进行扶持的政府干预性政策,和增进与扩展市场机能的功能性产业政策。各国基本上均已放弃以政府干预为特征的选择性产业政策。

  而功能性产业政策由于是在鼓励竞争和保护产权等方面扩展市场作用范围,并在公共领域补充市场的不足,因此大体上已可归于政府原本职责所在的公共政策。公共政策包括的内容很多,其中有些也会涉及到具体的产业,但公共政策与选择性产业政策存在根本区别。例如,运输政策涉及到不同的运输行业,但其与人口、教育、医疗、环境、土地等政策领域一样基本上属于一般性的公共政策。

  有为政府理论主张的产业政策混淆了选择性产业政策和功能性产业政策,特别是混淆了在公共物品领域履行政府职责的公共政策和在私人物品领域实施政府干预的政策。从有责政府的角度看,不能向社会提供必要公共物品的政府显然是不合格的政府。一些战乱和低收入国家的经济长期得不到必要发展,主要并不是由于那里的政府未能成功实行选择性产业政策,而更多应该是未能在公共物品的提供上履行必要的职责。

  公共政策程序对政府的约束

  有责政府的主张要求社会治理体系与能力现代化,要求让市场充分发挥资源配置的基础性和决定性作用,同时让政府在必要约束的前提下更好地发挥应有作用,也包括更广泛的社会参与和监督以便把政府权力关进笼子。改革开放以来我国经济在市场化方向上已经取得巨大发展,政府作用也已经发生许多可喜的转变,但距离现代市场经济所要求的有责政府还有差距并需要继续改革。目前在政策领域还存在着两个突出问题:一是占主导地位的项目规划-审批行政模式助长公共部门扩展,二是公共政策制定进入指导意见泛滥的误区。

  规划本应是公共政策工具,但我们一直重规划轻政策,甚至是以规划取代政策。目前我国公共规划体制中存在的问题包括:多数规划的内容与规划编制主体及决策执行监督主体的责任关系、规划与财政预算的关系等都缺少法律依据;长中短期规划的相承关系与程序缺少严肃性,部门与地方首长任期与换届对规划影响过大;国家规划与地方规划分工不清,地方项目争相挤进国家规划;以少量财政资金撬动大量债务资金搞建设已成为常态,债务风险累积已十分严重;重建设轻维护,大量设施缺少维护导致失修严重甚至提前报废……以项目导向的规划-审批行政模式正在资源配置的博弈中走向极致和尽头。

  近年来,政府各主管部门也开始注重政策文件的制定和公布,但由于缺少必要的公共政策程序,导致各类政策 “指导意见”过于频繁甚至过于随性地出台和下发,造成基层机构难以招架和无所适从。从有责政府的层面看,我们缺的并不是选择性干预的产业政策,而是缺乏有效的公共政策程序和公共治理体系与能力。

  公共政策程序主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督诸方面的内容。政策制定则包括政策问题界定、构建政策议程、政策方案设计与政策合法化等流程,而公共政策的制定应符合民主化、规范化、公开化和合法化几个原则。公共政策程序可使得公共政策的制定能更好地体现公共利益,体现规范性和可操作性,改变过去政策制定不规范、随性多变、偏于笼统号召、不注重多种政策手段的配合使用、缺少合法性、不重视政策的有效执行与科学评估等状况,是落实有责政府的重要途径。

  总之,我们需要通过公共政策程序,包括发布各类政策白皮书,以程序公义实现实质公益和有效追责。从经济时空分析视角看,由于权力主客体的时空结构在很大程度上决定着公共资源的配置效率,因此有必要通过权力的时空尺度重组以实现事权、财权、行政任免权和监督权的有效匹配。应进一步完善基层人大制度,在更大程度上实现地方政府与当地公众的激励相容,并进一步加强中央政府对地方政府的合法性监督。还必须解决好行政领导任期与政策制定实施以及相关债务责任的时间匹配关系,最大程度减少行政换届对政策稳定性和政策实施责任的干扰。而且即便在公共物品领域也有必要推动真正的公私合作制度,以解决政府责任与供给效率的治理问题。

  (作者系北京交通大学经管学院教授)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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