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政府改革

务实选择:把政府改革做突破口

作者:刘杉  时间:2012-11-15

  中共“十八大”结束,中国将开启新十年发展周期。就在大会召开前,中国政府宣布宏观经济已经企稳。刚刚公布的9月经济数据和10月PMI数据显示,经济已经触底企稳,持续7个月的下降周期或已结束。

  新经济周期与政治周期相叠加,对中国未来发展意见重大,中共新领导人政策选择备受关注。

  与第四代领导人执政历史背景不同,此时中国转型期矛盾积聚,社会冲突随时可能爆发,全球民主化潮流波及中国,民众对政治体制改革呼声日渐高涨,中共也急需抑制腐败,重建党的声誉,确保执政党地位。与此相伴的是,中国增长模式遇到挑战,要素供给面临瓶颈,被迫进行结构调整与增长模式转型。经济转型是经济资源重新配置过程,将改变政府主导经济的模式,也意味着利益格局面临重新调整,这个过程势必遭到官僚阶层和利益集团的阻碍,同时也会受制于经济发展惯性的掣肘。

  新十年经济与政治矛盾交互影响,考验新一代领导人政治智慧与执政能力。毫无疑问,中共新领导集体更具民主意识和危机感,政治理想将与社会现实更好结合,其将顺应民意选择改革道路,尊重人民权利,在实现经济决策民主化基础上,进行政治民主化改革。

  从实用主义角度看,面对复杂社会矛盾,中共新领导人需从解决经济难题入手,致力于改善民生,以减少社会不满情绪,让人民享受应有权利。

  中共新领导人上任伊始即需面对五大经济问题。

  一,如何协调短期增长与长期调整关系。

  中国政府判断经济企稳的重要依据是9月经济数据发生变化,其中两个显著特征是出口大幅增长,同时固定资产投资恢复。因为出口和投资向好,导致工业企业利润恢复正增长,带动企业补充库存。

  出口和投资,正是中国经济长期保持高速增长的两大动力。在国际金融危机爆发后,全球贸易总量下降,这让中国依靠出口并由此带动投资的增长模式受到打击,在世界经济“再平衡”过程中,中国经济也被动开始结构调整和增长方式转型。

  调整和转型的核心就是减少对出口和投资的依赖,通过扩大消费来带动增长,这种调整使中国经济事实上进入一个长周期调整过程,并使总量增速下降到中速区间。这种调整在初期必然导致经济下滑速度过快,前7月中国经济下滑超出市场预期,中国政府又再拾鼓励出口和加大政府投资的刺激手段,并最终促成宏观经济在9月触底企稳。

  经济企稳过程实际也是中国在短期增长与长期调整之间寻求平衡点的过程,最终短期增长占了上风,而经济企稳的结果很可能延缓结构调整时间。

  依靠投资拉动增长既是不得已而为之的办法,也是政府惯用的经济管理手段。在中央政府放松投资管制后,地方政府即出台数十万亿投资计划,这反映出地方政府GDP崇拜,也表明地方政府期望在增长中获取更多利益。在管制经济条件下,投资实际是行政手段配置资源,这也为官员提供了最好的寻租机会。

  因此,如何平衡短期刺激与长期调整的关系,不仅是宏观政策选择问题,更体现着中央与地方政府的利益博弈。

  中共新领导人上任后,要再次面对短期与长期政策平衡问题。好在中国应对本轮经济下滑时采用了相对克制的刺激政策,中央政府投资政策相对保守,货币政策谨慎宽松,这让新领导集体有空间坚持结构调整路线。

  前期增长过程积累矛盾过多,在一个较低起点上再次启动新一轮增长,更符合政治大局需要。因此,中共新领导人更愿意在维持一定经济增速条件下,坚持结构调整,以化解泡沫经济带来的重重矛盾。当然,考虑到目前物价总水平特别是房价已经居高不下,通货膨胀具有政治破坏力,即便新领导人想寻求短期增长目标也不敢轻易放松货币供给。

  二,怎样刺激消费。

  再次刺激出口和投资是因为居民消费和民间投资启动困难,特别是消费增长,既取决于居民可支配收入增速,也受制于居民对未来的预期,而这两个条件在短时间内都无法得到改善。

  经济学认为消费是基于预算约束条件下,实现一生效用最大化的选择。也就是说,居民选择多消费还是多储蓄,是对一生收入做出预期后进行的资金配置。如果后半生消费不多,那么居民就可以多选择即期消费,反之则多储蓄。

  中国人注重储蓄,源于传统文化习惯,更出于对未来安全的考虑。由于养老制度滞后,医疗和教育改革失败,导致居民不敢增加即期消费,而是希望通过储蓄来满足未来安全需要。在此消费观念下,刺激消费政策难以落实。政府若想扩大消费比例,并由此推动经济增长,就要改变居民未来预期,而这需要对社会保障制度再度进行改革。

  另一个抑制一般性消费增长的重要原因是居民将大部分收入投入到住房上,若高房价继续维持,而居民可支配收入又增长缓慢,则消费增长注定无法实现。

  提高居民收入并改变未来预期,涉及到收入分配体制改革,也涉及公共产品供给制度改革,其本质上是对利益格局的重新调整,若能突破,则不仅重建中国经济增长路径,更可改善民生,稳定中共政权基础。消费问题看似简单,其实牵一发而动全身。

  三,能否启动民间投资。

  扩大内需不仅限于刺激居民消费,同时也要启动民间投资。民间投资不仅创造增量需求,更可以为消费提供产品和服务。遗憾的是,不管政府是否承认“国进民退”,民间资本普遍缺乏实业投资兴趣则是现实。由于民间资本只能在过度竞争性领域投资,实业投资回报率普遍偏低,同时政府管制力加强,民营经济生存环境恶化,再加上泡沫经济严重,投机盛行,因而民间资本对实业投资望而生畏。尽管国务院各部委上半年纷纷出台“新36条”实施细则,鼓励民间资本投资垄断行业,但鉴于细则不细难以落实,同时对民间资本最具吸引力的竞争性垄断行业管制并未放松,“新36条”落实结果仍很尴尬。

  启动民间投资同样是利益格局的再调整,政府不仅要放权,更要让利,同时更要加快垄断行业改革,只有真正破除垄断壁垒,才能让民间投资恢复活力。

  四,要公平还是要效率。

  改变增长方式最终要落实到扩大消费和民间投资上,其本质是利益格局的再平衡,最终落实到政府、资本和劳动在国民收入蛋糕中的比例关系。“让一部分先富起来”想法的积极意义是能够把蛋糕做大,但实际结果是蛋糕做得很大,但政府和先富的人拿得太多,不仅绝对量多,而且比例也越来越大。

  分配失衡导致社会矛盾冲突加剧,新领导人必须面对这一现实。政府在分配中拿得过多,不仅使增长红利没有惠及更多国民,更可能为权力腐败提供制度和物质基础。因而,如何重新确定政府、资本和劳动分配比例关系,成为能否实现经济增长方式转变的制度关键。政府需要转型并自我约束,只有降低政府在分配中比例,民间分的蛋糕才能更多。同时要关注资本与劳动关系协调,如果政府过度强调最低工资要求,则可能抑制民间投资,进而减少就业岗位。改变分配现状的办法就是进行要素价格改革,只有通过市场配置资源,避免自然资源和资金等要素价格扭曲,才能促使资本更多雇佣劳动,从而提高劳动者收入。政府更要放松对劳工组织的规制,允许劳动者建立劳动同盟,以增强其工资集体谈判能力。

  政府降低在分配中比例的主要方式是减税,同时要对国有企业进行改革,避免国有资本与民争利。垄断部门改革牵扯政府和国有企业,改革难度不小,需要中共痛下决心。

  五,城市化能否让农民进城。

  中国经济增长伴随着城市化进程,这与工业化与城市化同步发展理论相符合,但中国城市化道路出现扭曲,即城市规模扩张迅速,但农民进城人数增幅有限。美国三一学院教授文贯中曾经提出一个很有意思的现象,中国城市化过程中,土地城市化速度大大高于人口城市化速度。北京大学周其仁教授的判断是,衡量城市化最好指标是“人口密度”,中国城市化结果是城市土地规模扩张,但人口密度却在下降。

  这表明中国城市化走了弯路,地方政府将城市化变成了土地城市化,即打着城市化口号,将农民土地收为“国有”,然后再将土地转变为财政收入。城市无法大规模吸收外来人口,也与户口政策限制有关,再加上土地财政催生了高房价,使得农民工没有能力在城市购房并成为长久居民。

  新领导人需对城市化模式进行反思,努力实现“人的城市化”。首先要解决农民土地所有权问题,以实现土地供应多元化;其次要放弃土地财政,改革住房制度,让农民工居有所屋;再次要放松人口流动管制,让人民享受迁徙自由;第四要发展服务业,为人的城市化创造就业基础。

  目前中国社会诸多矛盾冲突都与城市化有关,只有走上正确城市化道理,社会稳定才能实现。

  中共新领导集体面临问题繁杂,但关键是首先要迈过政府利益这道坎。

  中国改革与发展贯穿这样的逻辑链条:增长模式遇到挑战——扩大内需——增加居民消费和民间投资——前者要增加可支配收入并改变未来预期,后者要政府放松管制、减少税负——最终结论是,政府要减少在分配中所占比例,同时将管理型政府向公共产品提供型政府转变,这意味着中国经济转型和社会危机化解事实上都要从政府改革入手。

  无论是政府放权,还是政府让利,乃至城市化路径选择,最终都要革掉政府的利益。

  加快政治改革已经成为社会共识,从执政党角度看,率先实行政府改革更具现实性。以政府改革作为政治改革起点,顺应民意,让国民看到政改曙光,同时可以抑制腐败蔓延趋势,为执政党赢得自身修复时间,而经济转型客观上也要求政府放权让利,可以说,政府改革是政治经济双领域的客观要求。

  从政府改革到政党改革,再到政治制度改革,这是中国新一轮渐进式改革的路径选择。确定政府边界,约束公权力,是真正建立法制国家的开始。

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