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政府改革

孟宪平:官员的非制度化生存分析

作者:孟宪平  时间:2013-06-03

  摘要党政干部中存在的非制度化生存,对于正常的制度行为、党内民主、社会和谐都有极大的负面效应。这种现象的产生有其物质根源、制度根源和认识根源。同时,它降低制度认同,加剧权力腐败;侵犯基本人权,恶化社会生态;助长暗箱操作,增加社会整合难度;破坏人际关系,影响人际和谐。治理非制度化生存,要以权利制约权力,以法治代替人治,以党内生活制度化推进社会行为制度化,以社会行为规范化抵制非制度化。

  关键词党政干部 非制度化生存 治理

  非制度化生存是指行为主体在遇到某些问题或处于某种环境时,借助“权力”、“金钱”、“关系”、“面子”、“人情”等资源,采用制度外的方式进行利益博弈的过程或做法。当前,党政干部中的非制度化生存主要表现为潜规则、土政策、打招呼、批条子、钱权交易、腐败行为等,这些现象严重危害党和国家形象,必须下大功夫治理。

  党政干部中非制度化生存的成因

  利益追求和资源之争是一些党政干部非制度化生存的物质诱因。不可否认,大部分党政干部的行为和心志是积极向上的,但一些领导干部因对利益的不正当追求和权力资源的不正当使用而发生行为变异。争夺政治资源造成的以权谋私,争夺经济资源造成的尔虞我诈,争夺文化资源造成的思想纠葛,争夺社会资源造成的行为越轨,等等,是一些党政干部非制度化生存的常见表现。在一些官员看来,升迁的机会与可能出现的职位空缺有关,获取利益的多寡又和能否占据相应的职位有关。当他们心中升起强烈的占有欲望并希望转化为现实行动时,当他们认为通过制度行为不能达到目的时,或者通过非制度化行为可以走“捷径”时,就有可能越出制度范围而实施非制度化措施。对于那些怀有私心的官员来说,利益博弈和资源之争的重要操作方式是实施潜规则、土政策、拉关系、走人情等。为了达到目的,他们在熟人社会中把“关系”、“面子”、“人情”当作社会的“通用货币”,在量度习俗、选择行为、权衡利弊中,通过所谓的优化资源分配,不断调整自己的博弈方式。

  在利益追求和资源之争中,寻租是一种常见的非制度化生存,寻租人(掌权者)利用他们的制度制定权、实施权、监督权,以及对内情的熟悉和操作上的便利,通过钱权交易、权权交易、权色交易等来实现不正当的目的。交易的形式灵活多样,用一些人的话说:制度是死的,人是活的。这句话反映了规则的运用以时间、地点、条件为转移,它以诡辩的形式曲解制度理念,把制度转化为交易原则。有时候,寻租者干脆舍弃制度观念另行一套,在小圈子或小集体里推行自己的理念或追求一己的私利。由于目前的体制还不完善,行政权力有很多“寻租”机会和“合法”的活动空间,一些官员在制度名义下名正言顺地捞取“外快”,而“外快”的多少与其职务高低、权力大小成正比。这也激励一些官员不择手段地追求个人的地位和权力,有了小权谋大权,有了虚职谋实职。

  权力伦理弱化和权力异化为一些党政干部非制度化生存提供了良好环境。一些领导干部走上某一岗位后,往往在一段时期内能恪尽职守,办一些实事,做一些好事,日子久了便滋生出杂念,对权力表现出另一种情感。还有一些人做官的动机、思路有问题,譬如有些人的权力是通过非正常手段得来的,所以,上台伊始就怀着一种不可告人的心思和目的,指望大捞一把,这种自利性观念弱化了权力伦理。多个非制度化行为的个体汇集起来就构成了一个庞大的非制度化生存群体,使权力伦理再度弱化,遇到利益挑战时,往往是私欲战胜公益,个人权力超越公众权益。当权力因素在这些人心里发酵变质后,便散发出不少怪异的论调,产生出有别于公众愿望和要求的异质。一些官员的强权心态也加剧了非制度化生存,他们按照“丛林法则”进行利益博弈,那些传统社会遗存的陋俗,被认为是实现自己欲望的阻力最小、压力最轻、最为便捷而且为各方面乐于接受的办法,有“原则斗不过潜规则”、“硬制度斗不过软关系”的心理定势。一些人正是依靠潜规则盘活人脉,达到“绝处逢生”、“一本万利”和“平抑差别”的。潜规则使欺心者得利、忠实者破财,使德者受损、奸者获益,使守法者减损资财声名、违法者增益不良财产。因此,潜规则于国有损形象,于社会有碍和谐,于人侵犯权益,于己张扬癫狂;潜规则形式辗转,迤逦日新,危害不曾减弱,总是在历史的记忆和现实的表达中共生共处。权力主体的不平等以及由此引发的非制度化生存与旧社会的等级制度有很大关系,它使一些社会成员失去了平等参与政治生活的权利而成为被支配的客体,失去了对社会生活表达意见和观点的机会。由此造成的规则的任意性和个别化、秘密性和潜在化、既往溯及和前后矛盾等非制度化特征。在这种情况下,“精神的太阳,无论它照耀着多少个体,无论它照耀着什么事物,却只准产生一种色彩,就是官方的色彩”。①权力异化的结果是,权利服从权力,公益服从私利,制度所体现的平等精神、法律所体现的公正原则一再弱化,最终导致制度原则被架空。

  另外,权力伦理的弱化和变异,让一些官员对权力来源的认识产生错觉,他们心中有一种感觉,即个人升迁是上级“提拔”的,与群众的“选举”关系不大,下级官员的仕途和谋利机会取决于上级。既然是“提拔”的,就要对上级负责,至于群众的看法如何就变得无关紧要。如果上级不满意,肯定升迁无望;即使群众有微词,也未必影响官员升迁。这种感觉从反面又推动一些官员超越制度而行非制度化之举。

  监督不力和约束力下降给一些党政干部非制度化生存提供了制度空档。监督不力或监督缺位造成的治理危机、诚信危机和信任危机,给一些官员的非制度化生存留下了发展机会和运作空间,使制度成为墙上的风景,使权力成为谋私的利器。有时监督带有盲目性和主观随意性,对那些越轨行为缺乏准确判断和及时纠正;有时监督流于形式,在遇到具体问题时也碍于情面、手下留情;也有监督者怀着某种目的,希望借监督谋取利益,这种情况下根本谈不上真正的监督。可以想见,当权力不受制约或制约不力时,当权力成为奢侈品或成为追求奢侈的工具时,当监督者不受监督时,一些人就不再像以前那样认同国家的政治体系,不再像以前那样认同国家的法律制度,不再像以前那样认同社会的伦理道德。

  制度的约束力下降是导致非制度化生存的重要原因,尤其那些法治不完备的地方,往往是容易滋生非制度化行为的地方。公权力异化是非制度化生存的润滑剂,当权力职能成为一种硬通货时,一些有权的人便可以资源共享,玩转规则,获取不正当利益。非制度化生存造成了制度的低认可或弱认可甚至不认可状态,使制度的应有效能大大减弱,制度效力难以充分发挥,也使那些没有享受到制度好处或对制度不满的人产生非制度化念头。此外,在非制度化的氛围中,容易让人联想到制度“软弱无力”,从心理上产生逆反情绪,激发人的非制度化行为。

  价值观、义利观中的思想纷扰是一些党政干部非制度化生存的认识根源。社会改革中的利益需求变化和价值观念的变化,是义利冲突的物质经济根源;市场经济引起的社会价值观变迁和思想多元引发的社会认同问题,是义利冲突的思想认识根源;政府转型和干部体制变迁中的问题,是义利冲突的体制制度根源;社会生活习惯的变化和外部生活方式的引入,是义利冲突的社会生活根源。这些方面反过来又纵容和助长了一些人的自私和贪婪,成为利己主义的温床,将党员干部应有的伦理尺度、价值尺度予以否定。在认识上,他们不以道德规范来看待事物的发展状态,不以制度理念来理解事情的应有面貌,不以法律准则来审视社会现象。他们不再把公共利益看得那么神圣,而是尽力保全自身利益甚至占有公共利益;不再把大公无私视为光荣,而以不正当手段谋求发财致富;不再那么珍视共产党员和“人民公仆”的神圣称号,而是置党纪国法于不顾来谋取个人私利。价值观、义利观的变化引发了政绩观的变化,造成一些干部只考虑轰动效应而不考虑社会效益,出现“一个将军一个令”、“一任将军一个令”的现象,一些官员只谋利不谋“事”,只思“己”不虑“人”,行为方式处处表现出非制度化特征。

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