用户名: 密码:
政府改革

任进:加快政府职能转变与法治政府建设

作者:  时间:2014-09-02   浏览次数:0

  [摘 要] 按照十八届三中全会决定,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要切实转变政府职能,进一步简政放权,在此基础上全面正确履行政府职能,并以法治方式推进。

  [关键词] 转变政府职能;简政放权;全面正确履行政府职能;法治思维和法治方式

  [中图分类号] D92 [文献标识码] A

  党的十八大指出,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。为此,要深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,全面正确履行政府职能,建设法治政府和服务型政府

  一、进一步简政放权

  政府职能转变是深化行政体制改革的核心,是全面正确履行政府职能的基础。改革开放以来我国经历的多次行政体制改革中,政府职能转变都是改革的重点,但从总体上看,政府职能转变仍然比较滞后。随着我国经济体制改革的深入,需要进一步转变政府职能,推进简政放权,减少对微观经济的干预,强化公共服务、市场监管和社会管理,为市场主体创造良好发展环境,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  简政放权必须从行政审批制度改革入手。国务院提出,本届政府任期5年内,至少取消和下放1/3以上的行政审批事项。截至2014年4月底,本届国务院共取消和下放的行政审批事项285项(不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目),主要体现在向市场放权、向社会放权和向地方放权上。

  按照三中全会决定的要求,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效的调节经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。这体现了《行政许可法》的规定,即行政许可依法设定,但公民、法人或其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。

  为最大限度地缩小审批、核准、备案范围,切实落实企业和个人投资自主权,国务院2013年5月15日作出《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》,并修订《政府核准投资项目目录》(2004年),缩小了对项目投资的核准范围。

  按照三中全会决定关于“深化投资体制改革,确立企业投资主体地位”的要求,企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批,同时强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准,建立健全防范和化解产能过剩长效机制。

  国务院2013年7月13日《关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》、11月8日和2014年1月28日《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》中,取消和下放一批生产经营活动项目的行政审批。

  《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》要求严格行政许可设定标准,规范行政许可设定审查程序,加强对设定行政许可的监督,以防止边减边增、明减暗增。

  为更好发挥社会力量在社会事务治理中的作用,三中全会决定要求限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,设立这类组织可直接在民政部门登记。

  当前,我国中央和地方政府的职能和权责总体上适应经济社会发展要求,但也存在一些问题,如国务院部门在一些领域管得过多过细,既管不了管不好,又不利于地方因地制宜主动开展工作。随着经济、社会的发展,政府在对市场和社会放权的同时,还要注重行政体系内部中央向地方放权、上级向基层放权,以充分调动地方政府和基层的积极性和主动性。

  三中全会提出,依法需要实施的生产经营活动审批,凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的,一律下放地方。按照2013年修改出台的《政府核准的投资项目目录》,将仍需由政府核准,但可通过规划、产业政策、技术标准等引导和调控的项目下放给地方;对已下放核准权的项目,相应调整相关前置审批权限。按上述原则,修订下放了分布式燃气发电等一批核准项目。

  财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。中央政府在向地方政府放权的同时,必须下放相应的财权,并改革相关制度,使各级政府的财力与事权相匹配。

  目前地方政府财源主要有地方税收、收费、转移支付等,其中转移支付分为一般性和专项性转移支付两大类,有的专项转移支付存在项目过多、交叉重复、资金分散、多头下达等问题,造成管理繁琐、监督困难,因此,必须大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目,增加一般性转移支付规模和比例,将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府,相应加强财政、审计监督。

  鉴于政府职能转变很大程度上取决于地方政府的推进努力,2013年9月25日《地方政府职能转变和机构改革的意见》,要求推进简政放权,更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势,做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作。转给市场和社会的,任何一级政府不得截留;改善政府管理,加强事中事后监管;严格执行国家法律法规、发展规划和产业政策;市场监管原则上实行属地管理,由市县政府负责;省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导;坚持依法行政,规范行政权力运行。

  二、全面正确履行政府职能

  按照三中全会决定,科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。

  遵循充分调动中央和地方两个积极性的宪法原则,中央政策要尽可能不搞“一刀切”,让地方有施展的空间;地方要强化全国一盘棋的理念,维护中央权威。

  当前,我国经济增速放缓,产能过剩压力增大,劳动力成本上升,资源环境约束强化,这些都要求政府推进经济转型升级,加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。[1]

  与此同时,政府必须加强市场活动监管,完善监管体系,建立统一开放、竞争有序的市场体系,建立公平开放透明的市场规则,实行统一的市场监管,完善主要由市场决定价格的机制。政府还要更加注重公共服务,增强基本公共服务供给能力,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,满足人民群众对基本公共服务日益增长的多样化需求,实现基本公共服务均等化,并推广政府购买服务;正确处理与社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

  三中全会决定清晰界定了政府职能,概括为五项职能,即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。“与以前对政府职能的界定相比,《决定》没有提经济调节,因为这个概念过于宽泛,调节什么,怎么调节,并不明确,给政府干预资源配置留下的空间较大,也与市场决定资源配置相矛盾”。[2]而加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责,有利于更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。其中将政府在环境保护方面的职责单列,体现了时代特点和针对性。

  近年来,我国经济发展出现了一些新变化,实现经济增长、扩大就业、稳定物价、保持国际收支基本平衡目标的难度增大,宏观调控面临更加复杂的局面,这就要求中央政府进一步改善和加强宏观管理,加强中央政府宏观调控职责和能力。三中全会决定明确宏观调控的主要任务,即保持总量平衡、促进结构布局优化、防范风险、稳定预期,并要求健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系,增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性等。

  按照分税制原则,应是划分事权,确定支出责任,然后再划分收入,但我国过去只是大致划分了中央与地方财政收入,相应支出责任和事权没有划分清楚。三中全会要求适度加强中央事权和支出责任,同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。

  按照三中全会决定,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。这是改革开放以来,在1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和2003年中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于中央与地方经济社会管理权限原则划分基础上,党的文件中首次对中央和地方事权的概括式列举。

  三中全会决定要求完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度。在明确事权基础上,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任,并可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担;对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

  三中全会还要求建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制,为此,2013年中央经济工作会议提出把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,并明确省区市政府对本地区地方政府性债务负责。

  三、以法治方式加快转变政府职能

  依法行政主要是对政府行为的规范,而法治政府建设侧重于对政府体制、机制的要求,是推进依法行政要实现的目标,建设服务型政府也是建设法治政府的过程。

  十八大要求提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定和化解矛盾的能力。三中全会决定提出加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。

  所谓法治思维,就是从法律的视角,按照法律的规范、法律的精神、原则、目的和价值目标来思考和处理问题、作出决定,而法治方式作为一种行为准则,是法治思维在实践中的具体体现。法治思维和法治方式从思想和行动两个方面为全面实施依法治国基本方略指明了努力方向,体现了加强领导干部能力建设的新要求,对政府职能转变也有重要意义。

  以法治方式推进政府职能转变,要求把握法治政府的基本特征,做到主体适格、职权法定、行为依法、程序正当和权责一致。

  以自由贸易试验区为例。国务院决定设立中国(上海)自由贸易试验区,以加快政府职能转变,探索负面清单管理,创新对外开放模式。三中全会在此基础上提出,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域,使之“法无禁止皆可为”;同时,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,使之“法无授权不可为”。这实际上为政府(公权力)与相对人特别是市场主体(私权利)的关系设定了边界。

  习总书记指出,要准确、有序和协调推进改革,并要求该得到法律授权的改革不要超前推进。[3]凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,加强对相关立法工作的协调。[4]

  转变政府职能和体制改革的特点是“变”,依法行政的特点是“定”。妥善处理转变政府职能与依法行政的关系,不仅要有创新意识和全局视野,还要有法治思维。一方面,要加快推进政府职能转变,避免以不完善的制度和做法否定改革,另一方面,又要坚持法治原则,不以突破宪法和法律为代价去搞改革。特别是,对取消和下放行政审批等事项中涉及法律法规修改的,要按照及时跟进、审慎稳妥的原则,按程序修订有关法律法规,以巩固改革成果,并为继续深化政府职能转变创造条件。

  国务院取消和下放的行政审批事项中,有的是法律或行政法规设定的。经国务院提请,2013年6月十二届全国人大常委会第三次会议作出关于修改《文物保护法》等十二部法律的决定;2013年7月18日国务院作出《关于废止和修改部分行政法规的决定》;十二届全国人大常委会第四次会议决定授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施有关法律规定。三中全会后, 2013年12月、2014年4月十二届全国人大常委会第六次、第八次会议根据国务院提请,对相关法律进行修改。这样,既推进改革创新、职能调整,又得到法律授权或法规确认,政府运用法治方式深化改革,没有超前推进,从而守住了法律法规的底线。

  参考文献

  [1]朱之鑫.全面正确履行政府职能.全面深化改革的若干重大问题的决定辅导读本[M].北京:人民出版社,2013,157.

  [2]杨伟民.详解十八届三中全会亮点:句句是改革字字有力度(权威访谈学习贯彻十八届三中全会精神)[N].人民日报,2013-11-15.

  [3]习近平在山东考察[N].人民日报,2013-11-29.

  [4]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议[N].人民日报,2014-3-1.

  --------------------------------------------------------------------------------

  [作者简介] 任进,国家行政学院法学教研部教授、博士生导师。

来源:行政管理改革 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive