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政府改革

我国“无缝隙政府”建设的成就与未来

作者:尚虎平 韩清颖  时间:2014-09-19

  [摘要]“无缝隙政府”理论以“管理主义”的哲学来解决由老管理主义所造成的割裂化、碎片化问题,是对新公共管理运动的一种扬弃。自20世纪90年代末始,我国无缝隙政府改革逐渐在全国推开。但从抽样来看,我国改革仍仅停留在对组织形式再造和组织流程再造两种工具的使用上,对无缝隙政府文化塑造、外部无缝隙政府构建重视不够。这与忽视无缝隙政府改革施行的相关前提不无关系,包括行政决策与公共服务提供职能的适当两分、政府完整性提供服务的组织模式中存在诸多私法性实体、不同政府组织应以权威性绩效合约来约束等。在未来的改革中,首先应该创造这些前提条件,然后将七种管理工具严谨、规范地实施,以实现完整的无缝隙政府改革。

  [关键词]无缝隙政府;政府再造;绩效链

  一、引言

  20世纪70年代,在石油危机、越南战争的冲击下,美国发展的“黄金时代”走向尽头,发展出现迟滞,社会失业激增,各种道德失范事件层出不穷,无政府主义、性解放、嬉皮化、民权运动、女权运动潮流蔓延。与高失业率和高社会动荡并存的是,高通货膨胀、社会贫富差距扩大,出现了发展中的“滞胀”,政府合法性危机凸显。1975年,福特总统在他的第一篇国情谘文中,直截了当地告诉美国人民“国家处境不佳”。[1]时至上世纪80年代,这种困境没有消减,反而很快蔓延到其他西方发达国家。如何在政府管理中突破此种困境就成为公共行政实践者与研究者必须面对的问题。为解决这些棘手的问题,发达国家逐渐开展了“治道变革”、“再造政府”活动,力图通过政府管理方式变迁来促进管理效率提升,从而带动整个社会的发展。诚如约翰·基恩所说,再造政府“已经超出了它现在通过官僚主义手段所能解决的范围”[2],需要新的治理逻辑,这种逻辑就是“管理主义”。在管理主义导向下,“新公共管理”运动在美国等西方国家迅速扩散。新公共管理强调公共行政应重视“绩效”、“产出”、“结果”、“私有化”等,倡导在提供公共服务上,宁要小规模组织而不要大规模机构;宁要提供公共服务的多元结构,也不要单一的无所不包的供给;宁可向使用者收费,也不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业;宁要私人企业或独立企业也不要官僚体制。[3]然而,管理主义倡导的企业化、部门化管理也造成了碎片化、“鸽笼”式的割裂行政问题。[4]为了解决这个问题,在新公共管理潮流兴起的中后期,美国弗吉尼亚大学政府管理学院拉塞尔·林登(Russel M. Linden)教授在通用公司总裁杰克·韦尔奇提出的“无界限组织”理论基础上提出了“无缝隙政府”理论。这是新公共管理理论丛林中的一种新的学术论点,它希图解决之前管理主义所导致的各种孤立、割裂、碎片化管理问题。该理论自萌生起就被广为传播,也被众多公共管理实践者用来改进政府管理,取得了较大的成就。

  自无缝隙政府理论产生起,我国各地政府纷纷探索如何利用该理论改进我国政府管理,塑造“中国式无缝隙政府”,尤其是在《无缝隙政府:公共部门再造指南》一书翻译成中文后更是全面开花。党的十八大报告明确指出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”,“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系”,“完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”;党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”等均渗透着无缝隙政府的理念。因此,我们有必要回顾我国构建“中国式无缝隙政府”的进展与不足,以便未来能够扬长避短、有针对性地解决各种问题,从而塑造出一批真正的对内和谐统一、对外服务“零距离”的无缝隙政府。

  二、判断“无缝隙政府”建设成效的工具

  在林登看来,“无缝隙政府”必须满足无缝隙管理哲学下的“1+1”标准。无缝隙政府依然属于以管理主义哲学来完善管理主义弊病的理论探索。与新公共管理稍有区别的是,它所倡导的管理主义特别强调将结果导向、顾客导向、技术导向(管理技术、信息技术)、竞争导向、最佳组织形式等几个方面融为一体,而非割裂强调某个方面。就是说,在追求为顾客(公民)提供特色化、个性化的服务中,要注重采用合理的组织形式(包括采取行动的团队形式和采取行动的组织流程),要引入企业管理中注重时限、注重效率效果的竞争理念,采用管理技术、信息技术来促进组织形式、组织流程的效率化、时限化运作。这是一个整体的线性过程,由不同阶段共同组成一个完整的流线性、整体性管理。在这种“无缝隙”的管理哲学指导下,判断“无缝隙政府”成就的 “1+1”标准是指管理工具与操作指南标准。

  1.管理工具标准

  如图1所示,无缝隙政府所依赖的管理工具主要有工作战略分析、工作测量指标、组织形式再造、组织流程再造、时间敏感性管理、跨功能团队角色识别、个性化产品与服务品质评估(林登教授在阐述“再造指南”的过程中,对这些工具的应用做了手册式的说明,但有些工具的名称它并未明确写出,只是说明了如何操作)。

  (1)工作战略分析。在进行工作战略分析时,无缝隙政府理论格外强调“提升公共产品与服务的价值”,强调“为顾客提供服务和项目一次性供给”和“部门间的横向交流和合作协调,重视不断获取顾客的反馈”。在操作中,首先要分析公共服务和产品可能的价值增值;其次要分析那些可能的“无益”目标;接着要分析外部顾客(行政相对人)和内部顾客(政府内工作人员)可能的满意方向。另外,在工作分析中,不能像新公共管理那样,置内部顾客于不顾。完全按照外部顾客需求设置战略往往会使得内部形成部门主义,部门只为自己所负责的工作负责,而不顾及整体性的输出,造成了各种内部管理的“柏林墙”。

  (2)工作测量指标。“工作”属于无缝隙政府的关键环节之一,需要借助工作指标(work indicators)(实际上是工作测量指标)来实现。具体落实这些指标需要采用3个硬S(hard S)和4个软S(soft S)。硬S包括结构(Structure)、战略(Strategy)、制度(System),软S包括员工(Staff)、象征性的行为(Symbolic behavior)、共有的价值观(Shared values)、技能(Skill)。

  (3)组织形式再造。这是指对传统意义上科层制式的组织形式进行合理的改造。无缝隙政府追求消除政府内“柏林墙”,致力于减少公民与政府打交道时所应触及的部门和工作人员的数量。在组织再造中倡导消除政府不同部门之间的壁垒,建立跨职能团队(cross-functional teams)、鼓励通才的团队,这些团队的成员由来自不同职能部门的人员组成。

  (4)组织流程再造。流程再造需要运用信息技术、系统科学,以最大限度地满足公众服务需求为出发点,把与满足顾客公共服务需要的各个方面系统整合起来,将其塑造为一个完整、优化的工作流程、服务价值增加流程。在此过程中,并联工序代替了串联工序,串联工序代替了分隔在不同部门的工作环节。在具体应用中,可以与工程项目实施一样,先完整地绘制出工作与服务流程图(work/service flow chart),然后逐项分析每个工作环节、步骤,确认服务增值的可能和服务损益可能,力争将那些非增值性工作环节、工作步骤删减到最少,只保留增值和有益的步骤,从而优化工作流程。

  (5)时间敏感性管理。时间敏感性主要应用在三个方面:强调“一次性服务”,即为顾客(行政相对人)的服务都要一次性完结,且要达到顾客的满意;在流程并联的基础上,要特别注意每个流程完结的并行时间点,如果不能保证并联工序的时间敏感截止点(dead time),则并联的流程又会重蹈到串联的老路;服务要讲究时限,也就是把效率问题通过时间敏感工具予以刚性化,设置出总体服务完结的下限,以摆脱传统行政模式下对顾客的需求推诿拖延。

  (6)跨职能团队角色识别。虽然无缝隙政府强调“通才”,强调“跨职能协作团队”,但这并不是说任何一项公共产品、公共服务的提供每个人需要做相同性质的工作,他们之间依然需要有不同的角色扮演。甚至可以说,在无缝隙政府中,跨职能团队中成员角色识别才是工作落实的关键,否则依然会人浮于事。林登列举的“无缝隙典范”——篮球队在工作中依然有着后卫、中锋、前锋的角色识别。

  (7)个性化产品或服务的质量评估。这对应的是管理主义中的绩效评价,但这种评估更重视质量,它以结果为导向,不是简单的产出导向。结果导向强调公共管理是否实现了顾客的目标,是否能够使得顾客满意,而传统产出导向强调产品,比如GDP增值、财政增值、公路增长量等,但这些产品的增加未必是人民所需要的。无缝隙政府对产品或者服务质量的评估主要是看提供的产品或者服务是否实现了顾客所追寻的价值,是否促成了顾客的满意。

  2.操作手册标准

  林登开创的无缝隙政府还有个名称叫作“公共部门再造指南”,他通过医院、美国林业局第九区、湖地地区医疗中心、俄勒冈标杆管理、康涅狄格州劳工部等案例的阐述,展示了如何将这些管理工具用之于实践的指南。操作手册本质上是对管理工具标准的细化与流程化。无缝隙政府再造的操作手册实际上包含两类,即完全无缝隙型政府政府再造手册和部分无缝隙型政府政府再造手册。前者的实施需要将上述管理工具按照流程次序实施一遍,形成完整的闭环回路,即→工作战略分析→工作测量指标→组织形式再造→组织流程再造→时间敏感性管理→跨功能团队角色识别→个性化产品与服务品质评估→;后者的实施只需要包含组织形式再造和组织流程再造这两个关键工具的落实即可,它可能只涉及这两个工具的使用,也可能还涉及其他工具的使用,但无论如何都必须包含这两个工具,特别是流程再造工具的使用。

来源:中国行政管理2014年9期 [关闭] [收藏] [打印]

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