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政府改革

何艳玲:中国城市政府支出政治分析

作者:何艳玲/汪广龙/陈时国  时间:2014-11-08

  摘要:以人为本为导向的城镇化,很大程度上取决于城市政府支出的偏好选择。城市政府支出政治要回答的是谁在城市化过程中获益的问题。中国城市政府支出偏差仍然是一个严峻的问题,同时还呈现出空间偏差。但这种偏差在民生标识下不断被修正正成为新的趋势。中国城市政府支出政治的复杂性是城市政府复杂性的呈现。作为一个复合体,城市政府具有“地方国家”、“地方政府”、“科层组织”等三个维度,其在不同维度中扮演不同制度角色并承担不同的功能,实现不同的目标;在这一多元目标体系中,城市政府的支出偏好被“为晋升”所支配,并引发一系列城市社会问题和矛盾。城市在本质上是通过空间集聚由政府提供集体消费品(城市公共服务)的集合体。为了规避未来中国城镇化风险,城市政府支出必须转变为“为市民而支出”,并在治理模式上逐步完成“以官治官”到“以民治官”的制度转型。

  关键词:城镇化;政府支出;晋升

  何艳玲,中山大学中国公共管理研究中心教授;汪广龙,中山大学政治与公共事务管理学院博士生(广州510006);陈时国,中山大学管理学院博士生(广州510006)。

  本研究获以下资助:国家社科基金重大项目13&ZD041、国家社科基金青年项目08CSH013、教育部文科重点研究基地项目10JJD630016、广东省文科重点研究基地项目10JDXM81001、广东省教育厅重大攻关项目11ZGXM63001、中山大学中央高校基本科研业务费以及985三期、教育部新世纪优秀人才计划。

  一、以人为本城镇化与城市政府支出政治

  改革开放的进程同时也是人口、资源、经济活动全面向城市流动和集中的过程。

  转型中的中国城市既体现了改革开放的成就与辉煌,也承载着社会转型的矛盾与冲突。在波澜壮阔的中国城镇化场景中,罕见地交织着多个不同的剧变过程:从农业时代到工业时代,从计划经济到市场经济,从总体性社会到分化社会,这些在同一时态集聚发生的各种变化使得城镇化在带来地方发展和生活便利的同时,也产生了环境恶化、交通拥堵、城中村等诸多城市问题。城市,是否让人们生活更美好?十八大报告提出要以“推进城镇化①为重点,着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。同时,政府也认为,新一轮的城镇化是以人为本城镇化。

  以人为本城镇化,本质是以人的需求实现为导向的城镇化。这种需求,一方面通过市场供给机制供给私人服务而实现,另一方面通过公共机制供给公共服务而实现。对市民来说,前者意味着通过市场竞争中的不均衡所得,优势者获得多,而弱势者获得少;而后者,则意味着通过政府公共支出的均衡分配;甚至,按照其在市场竞争中的地位进行反比例分配,即优势者分配少,弱势者分配多。显然,在一个无法任意左右市场竞争结果的时代,政府通过公共支出实现的公共服务供给,对于生活在城市中的人们获得“美好的城市生活”至关重要。关于城市政府支出论题,至少要回答:其一,城市政府支出偏好,即城市政府的钱花到哪里去了;其二,城市政府支出效益,即哪些人将在城市政府支出中获益;其三,城市政府支出机制,即城市政府为什么选择将钱花到这里而不是那里。我们将这一系列问题的回答称为“城市政府支出政治”。“支出政治”要回答的问题,如同所有政治一样,本质就是“谁在支出中获益”的问题。如果将“以人为本城镇化”理解为“以市民需求实现为导向”的城镇化,那么也可以认为,城市政府支出政治所要阐释的就是中国城镇化的本质问题。

  但是现有的研究,无论是城市化还是地方政府研究,都未能足够重视这一问题。

  大量关于中国城市化研究,浩如烟海的中文文献暂且不论,英文文献也多集中在中国城市化水平测量②及各类具体的城市化问题。有少数研究开始讨论一些城市政府支出政治相关问题,比如早在1999年,就有研究者观察到,中国快速城市化进程导致了对于城市基础设施的大量需求,但由于设施提供者的组织以及财政自主性的缺乏等制度原因,出现了需求无法得到满足、财政收不抵支、维护保养不足等情况。③另一项研究则认为中国城市住房供应系统没有为进城移民提供充足、可负担的住房,作者用logit 模型分析了城市住房的选择问题,结果表明进城移民被隔离于城市住房市场之外。①这些研究,丰富了我们的问题视野,但他们并未专门回答“谁收益”这一城市政府支出政治核心命题。

  另一方面,就中国地方政府研究而言,众多研究具有以下特点。

  其一,多为地方政府研究。城市政府当然是中国地方政府极其重要的部分,但如果严格界定,城市政府有其特定属性。城市,尤其是中国的大城市,是人口和资本高度聚集且流动迅速的场域,城市政府所面临的支出压力,更甚于一般地方政府。这种压力会影响到城市政府支出结构、收益与机制。同时,城市一词,并不仅仅是空间的命名或某种独特空间形式的代表,通常被赋予新文明与现代性意涵。当我们在探究“城市”的时候,其实也在探究这个地方以至中国的现代性。

  其二,多在讨论城市政府收入问题。对政府财政行为来说,收入与支出无疑是两个不可分离的部分。前者讲的是财政资源汲取的问题,即如何挣钱,后者讲的就是财政资源分配的问题,即如何花钱。现有研究大多在关心地方政府挣钱问题,从早期乡镇企业到近年来的土地财政研究,这些研究都精准地描述了中国地方政府在改革以后的运作脉络,并形成了诸如“地方法团主义”、②“企业化的地方政府”、③“公司化运作”、④“发展型地方政府”⑤等各具代表性的理论模型。但是,地方政府“挣钱”以后如何“花钱”呢?关于花钱的故事我们还是知之有限。

  其三,已有政府支出的研究,基本上沿袭肯恩等人的思路来进行,但很少考虑支出在空间上的分布问题。肯恩及其合作者按照受益对象将公共支出划分为两类:一类是进入市民效用函数的公共服务支出,⑥比如教育、休闲或者社会服务事业等;另一类是进入企业生产函数的公共投入支出(publicinput ),比如基础设施建设。

  他们的研究证明了“支出结构系统性扭曲”的存在,即在整个公共支出中,花费在公共投入上的太多,而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。关于中国的研究也认为,政府公共支出常常出现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。①我们将此称为公共支出的结构问题。但在此之外,我们还有必要讨论城市政府支出特有的空间分布问题。城市与乡村最大的不同在于,空间对城市非常重要。经典的社会理论、政治理论对于空间的描述一般是片断式的、零散的;在空间与社会的关系上,空间被看作是无关紧要的。②自20世纪70年代以来,空间开始逐步进入社会理论论域。列菲伏尔作为最重要的一个空间论学者,对马克思主义进行了空间化阐释并系统阐述了空间概念。他认为空间并非社会关系演变的容器或平台,而是社会关系的产物,它产生于有目的的社会实践。与“空间中事物的生产”一样,“空间本身的生产”③同样重要,占有并生产空间成为资本主义成功的主要手段之一。因此,对城市公共服务来说,空间不仅仅只是载体,还具有重要的社会意涵。

  鉴于此,延续现有研究路径,我们将着重推进如下几点:一是不仅分析支出结构偏好问题,同时也分析支出的空间分布、支出效益及其影响问题。二是我们将根据新的经验材料来分析,城市政府这些年的支出偏好是否有变化?或者支出偏差是否在得到纠偏?三是对于支出偏差或者可能的支出纠偏现象,如何推进解释。在此基础上,我们希望描绘出中国城市政府支出政治的基本图景并试图建构解释模型,以此在理论层面上深化现有中国城市研究和中国政府行为研究,并在经验层面回应“以人为本城镇化”的推进路径。本文所用材料主要来自我们对处于珠江三角洲城市广州市的长期调研和观察,但并不限于此。

  我们希望这一讨论,可以引发不同学科对中国城市政府支出政治以及整个国家支出政治的关注。从西方城市研究的脉络来看,城市政府支出政治也是研究重点。传统西方城市研究将城市只是当作生产场所,而在列菲伏尔之后,哈维、卡斯特尔等为代表的“新城市社会学者”却给出了不同答案。哈维沿着列菲伏尔的思路,提出作为社会产物的空间是资本作用的产物。卡斯特尔则认为,在发达的市场经济形态下,生产和交换不再集中在某一个城市,而是通过发达的交通与通讯在不同地区间组织起来;因此,城市的主要功能不是生产和交换,而是消费。①卡斯特尔提出了集体消费品概念,由政府主导的城市集体消费品(类似于城市公共服务)分配,成为城市政治的核心。②从生产政治到消费政治,新城市社会学者们所观察到的城市政治这一新变化同样发生在中国。改革和市场经济的推进使中国城市从计划经济下的国有企业集群及其生产场所转变为积累和消费的实体。③一方面,集体消费品规模和质量对城市越来越重要,另一方面,在市场化、住宅商品化、企业改制驱动下,依附于单位制之内的教育、医疗、社会保障等各种组织化福利被逐渐取消,市民的私人消费更多地取决于其在市场交易中的地位,而其公共福利则日益依赖于城市政府。城市政府支出偏好是什么,哪些人将从这种偏好中获利,不仅直接塑造着城市空间形态,同时也深刻影响着市民福祉与城市正义,并成为影响城市社会稳定的重要变量。

来源:《中国社会科学》2014年第7期 [关闭] [收藏] [打印]

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