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政府改革

方栓喜:以简政放权为重点深化政府职能改革

作者:方栓喜  时间:2015-04-23

  走向服务业大国的经济转型升级对深化以简政放权为重点的政府改革提出新的要求:服务业市场对内对外开放倒逼负面清单管理的全面推行;无论是简政放权还是形成公平竞争的市场秩序,都要求尽快实现市场监管由以行政审批为主向法治为基础的转型;新阶段创新公共服务体制机制,重在全面推行政府购买公共服务。“十三五”以理顺政府与市场关系为主线深化以简政放权为重点的政府改革,就是用政府权力的“减法”,换取市场活力的“乘法”。

  简政放权深化政府职能改革关键点 

“十三五”:以实施负面清单管理带动政府职能转变
实施负面清单管理有利于明确界定政府与市场边界,有利于政府向市场放权的到位,有利于倒逼行政权力结构调整优化,有利于建设法治政府,并实现政府与市场关系法定化。
全面实施负面清单的条件逐步成熟
从上海自贸区的改革实践看,实施负面清单管理能够带来巨大的改革红利,而且大部分做法具有很强的可复制、可推广价值。总的判断是,当前无论是发达地区还是欠发达地区都需要通过负面清单管理释放改革发展红利,“十三五”有条件从中央到地方全面实施负面清单管理。
建立和完善政府的权力清单制度
1~2年内,推动中央各部委对外公开权力清单规范化、制度化;2~3年内,鼓励和支持地方各级政府明确和普及权力清单制度,由省级政府带头,实现权力清单制度向市、县级政府普及。
建立和完善政府的责任清单制度
当前,地方政府不作为集中表现在市场监管和公共服务领域职能的薄弱。建议在建立责任清单制度上应当突出重点,突出市场监管和公共服务领域政府职责的设计,并以此形成倒逼市场监管和公共服务体制改革的新局面。
全面推进行政审批与市场监管职能的严格分离
以证券市场为例。下一步的改革目标是实现IPO的注册制,这意味着证券市场的准入告别行政审批时代,由此需要在行政审批与市场监管职能严格分离的基础上重点强化证券市场的监管职能。未来2~3年,随着金融、能源、基础设施、公共服务等领域负面清单管理模式的推行,都要实现行政审批与市场监管职能的严格分离,强化市场监管职能。
实现市场监管方式由市场主体为主向市场行为为主的转变
以行政审批为基础的传统监管方式以市场主体为主要监管对象,其结果是监管机构既管企业也管企业行为,不利于集中做好企业行为的监管。建议强化生产经营者的主体责任,让企业为自己的行为负责,市场监管机构不再直接管企业,而是把主要的精力放在企业不正当行为的监管上。

  全面实施负面清单管理 

  无论是服务业市场对内开放还是对外开放,都需要以实施负面清单管理为重点,实现政府经济管理方式的重大变革。总的判断是:随着行政审批制度改革和上海自贸区负面清单管理的深入推进,“十三五”全面实施负面清单管理的时机与条件基本成熟;全面实施负面清单管理将使我国的经济转型升级获得新的“制度红利”,充分释放服务业市场潜力和激发服务业市场活力。

  1.以实施负面清单管理破题政府转型

  (1)行政审批制度改革到了“最后突破期”。2014年,国务院进一步取消下放和调整一批行政审批项目等事项403项,已基本实现本届政府任期内行政审批事项再减少1/3的目标。进入服务业市场开放的新阶段,虽然国家提出了企业可以进入法律未禁止的领域,但无论是教育、医疗、文化,还是金融服务业,社会资本和外资进入仍面临着繁琐的行政审批和某些限制条件。“十三五”如果能够实现以实施负面清单管理为重点倒逼政府职能转变的新突破,不仅能为经济转型升级创造有利条件,还能够走出一条加快政府转型的有效路子。

  (2)“十三五”:以实施负面清单管理带动政府职能转变。实施负面清单管理有利于明确界定政府与市场边界,有利于政府向市场放权的到位,有利于倒逼行政权力结构调整优化,有利于建设法治政府,并实现政府与市场关系法定化。

  2.从中央到地方全面走向负面清单管理

  (1)全面实施负面清单的条件逐步成熟。从上海自贸区的改革实践看,实施负面清单管理能够带来巨大的改革红利,而且大部分做法具有很强的可复制、可推广价值。总的判断是,当前无论是发达地区还是欠发达地区都需要通过负面清单管理释放改革发展红利,“十三五”有条件从中央到地方全面实施负面清单管理。

  (2)尽快推出自贸区负面清单管理升级版。推广上海自贸区试点经验,不仅要拓展到广东、天津、福建三个自贸区,而且要在全国推行“法无禁止皆可为”的“负面清单”、“法无授权不可为”的“权力清单”、“法有规定必须为”的“责任清单”。这就需要尽快在自贸区建立高水平、与国际接轨的负面清单管理模式,为全国的政府转型与改革探路。这需要进一步精简自贸区负面清单,还需要把建立有效的市场监管体制作为重点,为负面清单管理模式在全国其他地区的实施提供更多的可复制的经验。

  (3)把从中央到地方实施负面清单管理作为政府转型的重要目标。建议1~2年内,将上海自贸区实行的企业年报信息公示、经营异常名录、企业注册“一口受理”、外资广告企业审批改备案、监管信息共享机制、综合执法体系向全国推广;2~3年内,将上海自贸区可复制经验在全国范围内普遍实行;3~5年内,从中央到地方实行统一、规范的负面清单管理模式,形成以负面清单管理倒逼政府职能转变的新局面。

  3.制定并实行各级政府的权力清单、责任清单

  (1)建立和完善政府的权力清单制度。1~2年内,推动中央各部委对外公开权力清单规范化、制度化;2~3年内,鼓励和支持地方各级政府明确和普及权力清单制度,由省级政府带头,实现权力清单制度向市、县级政府普及。

  (2)建立和完善政府的责任清单制度。当前,地方政府不作为集中表现在市场监管和公共服务领域职能的薄弱。建议在建立责任清单制度上应当突出重点,突出市场监管和公共服务领域政府职责的设计,并以此形成倒逼市场监管和公共服务体制改革的新局面。

  “十三五”:建立统一、有效的市场监管体制 

  市场监管是现代市场经济条件下政府的基本职责。只有政府有效地履行市场监管职责,才能在全面推行负面清单管理中避免政府放权“一放就乱”的问题。

  1.实现由行政审批为基础向法治为基础的转变

  在传统体制下,市场监管以前置性的行政审批为主,通过行政审批为企业层层把关,由此严重抑制了市场活力,而事后的市场监管职能安排则相对薄弱。现代市场经济条件下,有效的市场监管主要是事后监管,而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能做到越少越好,对于必须保留的审批事项,则采用负面清单的管理形式。无论是事前监管还是事后监管,都以法治为基础,包括监管部门的权力,都需要依法赋予。

  2.实现行政审批与市场监管职能的严格分离

  (1)行政审批与市场监管职能的严格分离势在必行。2013年下半年以来,全国范围内多位现任或曾任发改委系统的官员落马。这些官员落马背后重要的体制根源在于行政审批与市场监管没有严格分开,官员所掌握的行政审批权过大

  (2)全面推进行政审批与市场监管职能的严格分离。目前,负面清单管理模式已经开始在多个领域探索。以证券市场为例,下一步的改革目标是实现IPO的注册制,这意味着证券市场的准入告别行政审批时代,由此需要在行政审批与市场监管职能严格分离的基础上重点强化证券市场的监管职能。未来2~3年,随着金融、能源、基础设施、公共服务等领域负面清单管理模式的推行,都要实现行政审批与市场监管职能的严格分离,强化市场监管职能。

  (3)实现市场监管机构的独立性、专业性。现代市场经济条件下,市场监管的权威性主要靠监管机构的独立性、专业性来实现,而非简单地依靠部门领导“拍脑袋”来实现。市场监管部门如果频繁受上级领导干预,很难公正独立地行使监管权。

  3.实现市场监管方式由市场主体为主向市场行为为主的转变

  以行政审批为基础的传统监管方式以市场主体为主要监管对象,其结果是监管机构既管企业也管企业行为,不利于集中做好企业行为的监管。建议强化生产经营者的主体责任,让企业为自己的行为负责,市场监管机构不再直接管企业,而是把主要的精力放在企业不正当行为的监管上。

  4.改革市场监管执法体制

  (1)推行综合性监管执法。下大决心改变市场监管执法中的“九龙治水”,整合规范市场监管执法主体,推进各类市场领域的跨部门、跨行业综合执法,相对集中执法权,凡能够由一个部门执法的,尽可能设置在一个部门;严格落实执法主体责任,使监管机构能够对各个环节的违法行为进行全过程的监管。

  (2)理顺从中央到地方的纵向监管权力。加快建立中央地方市场监管职责分工体制,对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项,实行中央政府统一监管;对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项,厘清不同层级政府及其部门的监管职责,原则上实行属地管理,由市县政府负责监管;加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。

  (3)组建综合性、强有力的市场监管机构。与大部门体制改革统筹考虑,尽快从国家层面调整监管权力结构,整合、组建综合性、权威性的市场监管机构,在强化重点领域市场监管效能上实现新突破。

  5.形成政府监管与行业自律、社会监管的有效合力

  在现代市场经济条件下,政府监管要面对无数个市场主体,如果仅仅靠政府唱“独角戏”,市场监管的有效性很难保证。“十三五”强化市场监管职能,需要赋予行业协会等社会组织相应的法律地位,充分发挥行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的重要作用,以形成政府与社会在市场监管中的合力。

  “十三五”:全面推进政府购买公共服务 

  “十三五”推进以公共服务为中心的政府职能转变,需要把全面推进政府购买公共服务作为重点,争取到2020年在全国基本建立起比较完善的政府向社会力量购买公共服务的体制机制。

  1.把公共服务纳入政府购买范围

  (1)公共服务的契约化、社会化、市场化是大势所趋。随着我国由生存型阶段进入发展型新阶段,改革开放之初吃饭、穿衣等私人产品的严重短缺逐步成为历史,全社会公共产品的需求全面快速增长,教育、医疗、养老、就业、公共安全、基本住房、资源环境等公共产品的短缺,开始成为全社会的突出矛盾。从改革实践看,政府作为公共服务主体,不仅自己办事业机构,而且自己又作为监管主体,是公共服务既难以实现公平、又难以提高效率的体制性根源。

  (2)建立政府购买公共服务的新体制。2013年我国政府采购规模占全国财政支出的比重为11.7%,其中服务类仅占9.4%;而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30%~40%,服务类采购占采购规模的50%以上。到2020年,形成法治化、规范化、透明化的政府购买公共服务的体制机制安排,争取使政府采购规模占财政支出比重达到15%~20%,服务类采购占政府采购的比重在30%~40%左右。

  2.推进公共资源配置的社会化、市场化

  与事业机构改革和发展公益性社会组织有机结合,适应改善民生、满足多元化的公共需求,出台改革方案,全面放开教育、医疗、养老、文化等领域的公共资源市场;与城镇化进程相适应,把全面放开市政工程类、尤其是中小城镇的公共资源市场作为发展混合所有制、引导社会资本参与的重大举措,允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营,在污水处理、轨道交通、供水供暖等城镇基础设施领域全面推广和普及PPP模式;与政府简政放权和建设低成本政府相适应,全面放开公车等行政机关类公共资源市场,发挥市场在资源配置中的决定性作用,降低行政成本。

  3.以公益性为目标推进社会组织转型和改革

  (1)推动部分事业单位向社会公益组织转型。尽快研究制定事业单位向公益性社会组织转型的综合性改革方案和实施办法,以实现事业单位改革的新突破,以及行政体制改革、事业单位改革、社会治理体制改革的联动。

  (2)理顺政府与公益性社会组织的关系。明确事业单位向公益性社会组织转型后的独立法人地位。把公益性作为政府购买服务的主要标准,打破以往以所有制或以谁出资为标准、以养人为主的财政支持模式。鼓励和支持社会力量参与事业单位转型为公益性社会组织的改革。尽快对社会资本参与公益性社会组织的准入、权益、管理、税收等做出具体政策规定,扩大社会捐赠税收减免范围。

  (3)加快建立公益法人制度。赋予公益性社会组织公益法人地位,借鉴国外的立法模式,结合我国国情,在未来的民法典中明确将法人分为营利法人和非营利法人,再在非营利法人之下规定互助法人和公益法人。建立公益法人财产权保护制度,创新公益法人认定方式,以公益法人免税制度为重点建立规范的政府支持制度。

  “十三五”:建设法治政府的重大任务

  “十三五”加快建设法治政府,将政府不适当干预市场的权力关进法治的笼子里,是理顺政府与市场关系、确保经济转型升级成功的重大举措,同时也是探索国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

  1.推动政府职能法定化

  (1)实现市场监管职能法定化。研究出台综合性的《市场监管法》。确立市场监管机构的法律地位,对市场监管对象违法行为的严格制裁、对监管者不当监管的严格罚处加以规定。

  (2)实现宏观调控职能法定化。出台专门的国家规划法,将政府规划编制主体、程序、实施、评估等行为纳入法制框架,突出强化国家中长期战略规划职能。出台专门的宏观调控法,将宏观调控手段市场化作为基本原则,明确央行、财政部作为宏观调控的主要部门,形成以货币政策和财政政策为主的宏观调控新机制,用法定程序确定法定利率、税率、汇率等经济参数,为下一步的利率、汇率市场化提供法律依据。

  (3)实现公共服务职能法定化。依法明确中央与地方各级政府的公共服务责任清单和权力清单,将基本公共服务均等化纳入法治轨道。出台《中央地方关系法》,依法规定中央与地方关系的原则、中央政府的职权范围。推动公共部门法定化,修改完善《企业国有资产法》,从法律上明确公益性国有企业功能;立法规范公共服务供给的法定机构。

  2.推动行政程序法定化

  修改《行政许可法》,明确界定负面清单管理的领域和范围;尽快出台《行政程序法》,对行政程序主体、重大行政决策、行政规范性文件、行政执法决定、行政决定的效力等进行系统地规范;修改《行政诉讼法》,扩大行政诉讼案件的受案范围,将涉及土地等自然资源所有权或者使用权、农村土地承包经营权、支付最低生活保障待遇等官民纠纷纳入行政诉讼受案范围。

  3.实现机构编制法制化

  (1)建立起比较完善的机构编制法制体系框架。到2020年,基本完成国家机构编制立法,形成完备的中央政府和地方政府组织法体系,形成专门的国家机构编制法,形成覆盖包括政府机构、事业单位等财政供养单位、体系完备、功能完善的机构设置和编制管理法律体系。

  (2)基本形成依法管理机构编制的规范程序。明确机构编制的审批主体与责任主体,实现机构编制程序法定形成机构编制违法责任追究机制。

  (3)基本形成以财政经费控制机构编制的新格局。强化编制管理的财政约束机制,建立健全财政预算制度和机构编制总额控制制度,形成财政经费预算控制机构编制新体制。

  (4)基本形成机构编制监督体系新框架。从制度上实现权力监督权力与社会监督权力相结合,依法赋予编制管理部门监督主体地位,完善内部监督机制;加强各级人大及其常委会对同级政府编制情况的监督,确立编制管理部门向同级人大报告编制管理执行情况的制度;建立编制管理信息公开制度,形成公众监督制度;建立机构编制科学的评估机制。

  “十三五”:引领经济新常态的政府发展理念

  由工业大国走向服务业大国,是我国现代化进程中的第二次转型,同时也是第二次改革。“十三五”我国正处于大有可为的重要战略机遇期。在具有历史性转型发展的新阶段,认识新常态、适应新常态、引领新常态,关键在于以更大的决心和勇气解放思想,变革政府发展理念。

  1.告别总量扩张模式,追求公平可持续

  (1)告别总量扩张模式。随着全球进入工业3.0、工业4.0时代,大规模定制正在取代大规模同质化生产成为新一轮工业革命的重要特征。在大规模定制时代,经济发展依靠的不是总量,而是服务、创新。

  (2)追求公平可持续。中等收入群体是服务消费需求释放的主体力量,只有把公平可持续作为目标追求,只有扩大中等收入群体规模,才有可能释放13亿人的消费潜力,形成中速增长的新常态;人口城镇化为服务业发展提供巨大的空间和载体,只有把公平可持续作为目标追求,积极主动地破除城乡二元结构,才能形成人口城镇化的新格局;服务业发展最大的体制问题是难以实现公平竞争,只有把公平可持续作为目标追求,破除服务业领域的行政垄断,形成公平竞争的市场秩序,才有可能形成服务业主导的新常态。

  2.形成经济转型升级的中长期思维

  (1)不能以增长为理由延迟经济转型。以2014年我国互联网公司薪酬排行榜前10名为例。最高的腾讯平均月薪为18830元,最低的果壳网平均月薪为9100元,而同期不少传统行业却陷入困境,连正常发工资都困难。在这种情况下,以增长为理由保护落后产业、延迟经济转型从中长期看是得不偿失的,而且经济转型推迟一年,矛盾和隐患就会累积一年,从而使经济发展失去历史机遇。

  (2)基本完成经济发展方式转变的主体任务。“十二五”我国在转变经济发展方式上取得了一些重要进展,但总体上尚未取得实质性突破。如果中期战略把握得好,到2020年能够基本完成经济发展方式转变的主体任务,使消费成为拉动经济增长的内生动力;基本完成服务业主导的经济转型,形成人力资本和创新驱动的新格局;不仅能够消化短期的问题,还能够赢得中长期的可持续发展,从而为未来“两个百年”长期目标的实现奠定坚实的基础。

  3.形成社会转型中的底线思维

  (1)以底线思维赢得主动。从国际经验看,拉美一些国家陷入“中等收入陷阱”,不少国家的经济转型是被社会问题中断的。改革开放36年来,社会转型确实到了临界点。确立社会转型中的底线思维,就是不能因为任何理由激化社会矛盾,就是不能因为任何理由继续积累社会隐患,就是要对社会转型和社会问题有充分的估计、超前的预判和未雨绸缪的预案。

  (2)让公权力退出市场。不受约束的公权力与市场结合,是引发基层社会矛盾的重要根源,是腐败问题产生的重要根源,是市场在资源配置中难以起决定性作用的重要根源。进一步打破利益固化藩篱,让公权力退出市场,是正确处理政府与社会关系,有效化解社会矛盾的釜底抽薪之举。

  (3)主动缩小贫富差距。我国由中上收入阶段迈向高收入阶段,在对待贫富差距上更要防止以平均数掩盖大多数。从社会政策层面看,政府的再分配不仅不应当拉大收入分配差距,还应当向农村、落后地区、困难群体倾斜,在协调重大利益关系上要达成共识。

  (4)让农民工成为历史。2014年,我国农民工人数接近2.7亿。同时,农民工的结构发生了重大变化,绝大多数农民工是80后、90后的新生代农民工。这些农民工进城,绝大多数人的意愿是落户城镇,但在现行体制下又难以融入城镇。如此庞大的年轻人群体成为城乡之间的“夹心层”将成为未来5~10年国家治理的一个重大难题。为此,需要把让农民工成为历史作为“十三五”规划的一个约束性目标。

  4.形成治理转型中的法治思维

  近两年的反腐风暴取得了阶段性成果,应当说有效地改善了党风政风,在多方面改善了政府形象,极大地集聚了社会公平正义的正能量。从反腐败实践看,如此多的官员落马也集中反映了政府权力运行的不规范,反映了现行体制机制的结构性缺陷。下一步反腐败的深入,关键是确立法治思维,把解决机制性寻租腐败作为重点,真正“把权力关进制度的笼子里”,实现全面深化改革与全面依法治国有机统一,走出一条国家治理体系和治理能力现代化的新路子。

  (本文执笔:方栓喜系中国(海南)改革发展研究院公共政策研究所所长,研究员)

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