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政府改革

张凤阳:政府职能转变的三重梗阻及其疏通

作者:张凤阳  时间:2015-08-05

  内容提要:在“五位一体”的框架系统中,政府角色具有二重性。它既是各领域改革的主导推进者,也是改革“全局”中的“一域”。党的十八届三中全会《决定》仍把这“一域”的改革任务表述为“加快转变政府职能”,说明这个老大难问题的化解在现实层面遇到了严重梗阻。可从三个维度进行观察,即,政府纵向间关系的“上下”维度;政府-市场-社会横向间关系的“左右”维度;政府履职站台方位间关系的“前后”维度。在不同的维度上,政府角色扮演所存在的问题各有不同的表现,所以,要准确把握政府职能转变的意涵,不宜过分寻求统括式定论,而应视情况进行差异性解释。唯其如此,才能在改革实践中找准疏通政府职能转变梗阻的着力方向及有效办法。

  在静态意义上观察“五位一体”的总布局,也许可以说,政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设彼此间是一种并列关系,它们分属不同的领域、承载不同的任务,因而也具有不同的特点。但是,一旦从动态意义上思考全面深化改革的实践操作,政府角色的特殊重要性就凸现出来了。这不仅因为,经济、社会、文化、生态文明诸领域的改革都需要政府主导推进,更重要的是,政府自身若非深化改革、全面准确地履行职能,其他领域的改革便无法坐实。就此而言,政府治理改革乃是牵一发动全身的关键性枢纽。

  在党的十八届三中全会《决定》的文本表述中,专论政府治理改革的一节取题为“加快转变政府职能”。从理论和实践两方面来看,转变政府职能都是一个学界和政界议了多年的老问题,并不新鲜。但是,如果做逆向思考,应该追问的恰恰就是,一个有着高度共识的问题为什么迟迟得不到解决?其症结究竟在哪里?对照“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的政府职能转变总要求,大致可以认定,现实层面的政府职能转变在三个维度上发生了程度不等的梗阻,分别是:政府纵向间关系的“上下”维度;政府—市场—社会横向间关系的“左右”维度;政府履职站台方位间关系的“前后”维度。这三重梗阻彼此缠绕、相互影响,而从根源上说,又都跟当代中国政府在长期管理实践中形成的路径依赖密切相关。因此,逻辑的分析要从考察既有政府管理模式入手。

  一、“政治锦标赛”的路径依赖

  改革开放以来,中国在保持政治、社会秩序总体稳定的前提下,实现了30多年的高速经济增长。围绕这一发展奇迹,国内外学者提出了各种各样的理论解释,其中,“政治锦标赛”是颇具代表性的一个。尽管这种解释并非没有局限,但它从激励机制角度所做的分析,不仅可以帮助我们理解近30年来政府管理的运作逻辑,事实上也为思考后续政府治理改革提供了有益的启发。

  作为一种本土性解释框架,“政治锦标赛”的基本假设是:(1)人事权集中,即中央政府或上级政府有权任免下级政府官员;(2)存在一种委托人和代理人都可观察、可量度的竞赛指标,例如GDP;(3)委托人以可信的方式承诺,这些指标在考核、选拔和任免代理人时将得到公正执行;(4)各参赛方所做的事情相似,其业绩可以相互比较;(5)地方官员握有影响本地经济社会发展的重要资源,因而能在相当程度上对考核指标的完成状况实施有效控制;(6)锦标赛以行政发包的方式逐级进行,激励效果也逐级放大。①

  在许多观察家眼里,中国的人均资源禀赋很低,可谓“先天不足”;计划时代又留下一个低效的经济体制,可谓“后天失调”。若是对照西方发达国家的制度安排和治理结构,中国在各方面看起来都像是一辆装置简陋的旧车。然而,恰恰是这辆旧车在现代化的大道上一路狂奔,创造了30多年高速经济增长的世界性奇迹。“政治竞标赛”的本土性解释框架,将理论关切的目光聚焦于中国政府尤其是地方政府在经济社会发展中的特殊角色扮演,并启示人们,中国经验的独到之处,在于挖掘本土制度资源,融政府的纵向逐级发包与横向同级竞争于一体,从而“把政府激励搞对”了。

  但问题是,“政治锦标赛”犹如一枚硬币。将关心仕途的地方主政官员置于晋升竞争的强激励之下,使其想方设法推动本地经济社会发展,不过是这枚硬币的一面,而它的另一面,则是因激励扭曲而溢出的一系列外部负效应。经验观察表明,在当代中国政府管理的常态运作中,“政治锦标赛”的量度指标,可以定义为狭义的GDP,也可以理解为广义的GDP。经济增长自不待言,大学的办学绩效既然能用学科点和国内外学术期刊发文量来评估,用破案率来评估公安部门的绩效当然也成立。诸如此类的例子告诉我们,以量化绩效考核为特征的“政治锦标赛”,事实上已扩展到极其广泛的领域,以致泛化成了某种惯性强大的公共管理常规运作模式。在这样的激励机制下,地方主政官员的行为取向先是被诱导,继而被规训,他们的两眼紧盯发展速度并在心理偏好上表现出颇为强烈的“数字压迫症”或“数字焦虑症”,是非常自然的。

  一般认为,“科学发展观”的提出,乃是对GDP崇拜的纠偏。这种理解没错,只不过,从政府激励的角度作观察,“又好又快”的可持续发展事实上并没有否决“政治锦标赛”本身,而仅仅是修正了“政治锦标赛”的实现形式。有学者将其描述为从“游泳型”到“跳水型”的转变。②在体育竞赛中,游泳只是比速度,而跳水则要在规定动作和自选动作两方面展开竞技。透过晚近十余年来的地方政府管理实践,我们的确能看到一些因地制宜的个性化自选动作,但不得不遗憾地指出,对主政官员来说,“发展是第一要务”和“稳定是第一责任”所预设的两个基本规定动作,不仅更具刚性,而且,其间的连锁还在“正向”激励的基础上再添加一个“负向”的淘汰,遂使“政治锦标赛”机制更趋完备了。

  将“政治锦标赛”的两个基本规定动作串联起来,也许能帮助我们形象而准确地研判当今中国政府职能转变的“疑难症”。以政府部门和政府官员的行动逻辑论,正向激励也好,负向淘汰也罢,说穿了,无非是行为选择的趋利避害。因此,在管理实践中,如果某个领域利益丰厚,政府就会“越位”;若是发生了利益纠结,政府就会“错位”;而在那些利益寡淡的地方,政府则往往会“缺位”。进一步说,这些“疑难症”在“上下”、“左右”、“前后”等不同的维度,还有不同的表现形式,所以,要找准疏通政府职能转变梗阻的着力方向,必须具体问题具体分析。

  二、“上下”维度的政府职能转变

  我国政府自上而下分为五级,其纵向间关系的典型特征,按照一些学者的说法,是所谓的“职责同构”,即,每一级政府都管理大体相同的事情,相应地,在机构设置上也表现为“上下对口,左右对齐”。③就结构—功能来说,地方政府仿佛就是中央政府的翻版,逐层下移,规模变小了但“麻雀”的五脏俱全。

  在单一制的政治框架下,大权握于中央,“职责同构”的安排显然有利于自上而下的全局性控制。计划时代地方政府所承担的任务,主要表现为对国家意志的贯彻,以及对上级指令和政策的服从与执行,其角色定位大体上是充当政权的“代理型经营者”。但有学者观察到,“职责同构”也便于行政分权式的制度变革,而且,它在市场化时代实质性地构成了“政治锦标赛”的体制基础。④因为,“政治锦标赛”要公平有序地进行,离不开两个条件的约束。一是各参赛方之间的可比性,省与省、市与市、县与县、乡与乡,只有在彼此间做事相似的情况下才好进行业绩比较;二是参赛主体对最终考核绩效的可控性,若地方主政官员没有足够的自由裁量权,就难以对其任务完成情况进行公正的评价和问责。由此可以理解,改革开放初期,中央向地方的分权为什么采取了一揽子打包的形式。但伴随地方政府承包属地管理的一揽子事项,并将经济发展摆在最显要的位置,它就由中央授权的“代理型经营者”逐步嬗变为“谋利型经营者”了。

  30多年来,以央地关系为核心的政府纵向间关系经过了若干轮次的改革和幅度不一的调整,制度变迁的大体情况是,旧问题解决了新问题又产生,还有一些始终得不到有效解决的“牛皮糖”问题。对照推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求,如何进一步疏通“上下”维度的政府职能转变肠梗阻?从善治理念来看,必须抓住两个重要关节:

  第一个关节涉及全国性公共物品的有效供给。

  20世纪70年代末80年代初实行的分权式改革,调动了地方政府的积极性,促成了地方经济的快速发展,但与此同时,也做大做强了地方利益。一方面,在稀缺资源的争夺中,地方保护主义出现并呈愈演愈烈之势,既肢解了全国统一市场,也助长了地区间恶性竞争;另一方面,出于捍卫地方利益的考虑,官员们又对中央政策讨价还价,执行起来也经常走样。为加强国家层次的资源汲取和宏观调控能力,从1994年分税制改革开始,中央以“垂直管理”的方式实行了“选择性集权”,先是税收,接着是银行,后又陆续推展到了其他领域。

  不少国内外学者偏爱用单纯的权力博弈来解释央地关系的调整。如果超越这个狭隘视界而从良好国家治理的角度作观察,迄今仍呈上升之势的“垂直管理”浪潮,可被看作是明确全国性公共物品供给主体并改善其供给状况的积极努力。应该清楚的是,即便在最理想的状态下,分权体制也难以有效提供全国性的公共物品和服务,更不必说地方保护主义大行其道的糟糕情况了。考虑到行政分权改革和地方官员晋升锦标赛所溢出的负面效应,以及经过30多年现代化建设之后国家治理所面临的新形势和新任务,在现有基础上,中央的“垂直管理”和“选择性集权”还应进一步向司法、环保、审计、统计、义务教育、食品安全、土地资源等领域有序有度地推展。这也是党的十八届三中全会《决定》指出的改革方向。

  第二个关节涉及地方性公共事务的良好治理。

  从现实面来看,始于20世纪90年代中期的中央“选择性集权”,对改善全国性公共物品的供给状况无疑起了积极作用,但实践中也并非没有问题。矛盾最突出者,莫过于事权和支出责任的不对称。分税制改革后,地方财政实力大大受损,而发展和治理的任务却没有减轻。在“又要马儿不吃草又要马儿跑得好”的重压之下,地方政府为摆脱困境,不得不各显神通。“打政策擦边球”成为某种常规化的运作方式。财政状况最窘迫的基层乡镇政府,既无奈也有意地向农民转嫁负担,造成严重的乱收费和乱摊派现象;县级以上的地方政府幸运地从土地财政中找到富矿,却也使它演变成推高房价、压垮百姓的大山。有学者特别指出,对地方官员来说,“政治锦标赛”的绩效评定权握于上级之手,晋升或淘汰全由上级定夺,因此,博得上级青睐就成为其优先考虑,但这种行为选择的连带后果,却是基层政府对下负责或为民服务的机制被大大弱化了。⑤在某种意义上,这是当今地方公共治理中最糟糕的一个问题。

  按照政府纵向间关系的应然设定,政府的职能履行理当有层级区隔,而不能像“职责同构”的极端状况那样,“中央派人到地方查卫生,县委书记也想管银行”。基于“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能列表,就大致方向论,垂直上收的政府权力主要关乎前两项职能,而后两项职能则更多地由省级以下的地方政府或基层政府来承担。由于政府纵向间关系的结构化调整涉及《宪法》及《地方政府组织法》的修订,程序极其复杂,因此,从渐进改革的角度看,党的十八届三中全会《决定》提出要通过财税体制改革来“建立事权和支出责任相适应的制度”,可谓抓住了问题的一个要害。依据发挥中央和地方两个积极性的原则,中央在关乎全国性公共物品供给的领域,应收回部分事权并承担更多责任,但与此同时,在规范土地财政的基础上,也应给地方政府一个稳定的主体性税种,以部分缓解地方官员的锦标赛压力并提升其推动改革的积极性。在实践发展中,中央和地方的事权责任究竟怎样划分,可以不断探索,只是不要忘了,改善公共物品和公共服务供给状况、提高国家治理现代化水平,才是根本目的。

  三、“左右”维度的政府职能转变

  党的十八届三中全会《决定》关于“政府—市场—社会”关系的系统论述,受到了知识界的高度评价,相关研究成果很多。按照本文的诠释思路,大致可以用“左右”二字来比喻国家治理诸领域的横向间关系特征。从这个维度作观察,需要特别指出的一点是,政府职能履行在市场竞争领域、民生保障领域、社会管理领域以及环境保护领域,实际上存在不同性质或不同形式的问题,因此,当具体勘定政府职能转变路向的时候,不好把差异性的改革要求放在一个简单的统括概念下一锅煮。

  首先看一看市场竞争领域存在的问题。

  像不少学者指出的那样,30多年来,社会主义市场经济体系的规范化建设尽管成就巨大,但是,政府对微观市场竞争的乱伸手和乱干预,始终未在根本上得到有效遏制。这也容易理解,因为,“政治锦标赛”在这个领域发生了多重因素的激励耦合,其中有以经济建设为中心的大政方针,有中央对地方的分权,有增加地方财税收益的实惠,当然也有地方官员“政治竞标赛”争胜的强烈冲动。这些因素的叠加效应释放出巨大的利益诱惑,政府的“越位”在所难免。

  在GDP崇拜的诱导下,差不多所有的地方主政官员都偏爱重大工程项目,不遗余力地推动政府投资。一些特别热衷于政绩工程的地方主政官员,为了在“政治锦标赛”中给上级领导留下好印象,不惜采取铤而走险的策略,强推华而不实、劳民伤财的大型项目上马,乃至于径直编造经济增长的假数字。由于晋升比赛使地区间产生了竞争关系,一些地方政府不仅力推有利于本地经济增长的土政策,还往往出台非常规措施,防止属地经济发展外溢到其他地区。在政策大环境宽松的时候,若是采取不利于维护市场秩序的手段,例如纵容本地企业生产假冒伪劣产品、违规为企业办理市场准入手续或信贷担保等等,也能带动本地经济增长,那么,对两眼紧盯GDP的地方官员来说就是某种合乎逻辑的行为选择。如此,地方政府就扮演起了运动员和裁判员的双重角色:既是地区经济增长的参赛运动员,又是辖区内市场竞争的裁判员。有学者强调,地方政府利用裁判员的身份去做运动员的事情,堪称中国市场秩序的规范化所面临的最严重障碍之一。

  解读十八届三中全会《决定》,我们不难发现这样一种辩证逻辑:要使市场在资源配置中起“决定性作用”,政府就必须从竞争性领域“退位”;但政府的“退位”不是放任和无为,而是要将工作中心转移到创造公平竞争的环境上来,在宏观调控和市场监管等方面更好地发挥作用。这就是经济领域政府职能转变的要义。

  其次看一看民生保障领域存在的问题。

  现代化的一般经验表明,民生保障往往是市场失灵的领域,因而也是需要政府负兜底责任的领域。但遗憾的是,长期以来,我国政府在这个领域即便不是乏善可陈的话,至少也是表现不佳。改革开放初期,国家底子太薄或许是一个客观原因;上世纪90年代中期,分税制改革后地方财政实力受损勉强也算是一个可以推脱的理由;但GDP导向的官员偏好扭曲就不能不说是一个主观因素了。

  在“政治锦标赛”中,由于GDP是最便于显示政绩的可量化指标,所以,地方官员就偏爱把政府控制的资金和资源投入到能够刺激经济增长和财税增长的项目上。比较起来,义务教育、公共医疗、保障住房等方面的投资周期长、见效慢,劳心耗财,对地方官员任期内的经济绩效贡献不大,因而就难以引起他们的重视。尤有甚者,很多地方政府还在“公共事业民营化”的名义下把自己该负的责任径直甩给了市场。媒体披露的大量案例表明,一些地方官员半是为了本地经济发展半是为了自己寻租,更喜欢跟资本结盟,却对劳工权益保护不管不问。坊间流传的一个短语——“带血的GDP”,虽然夸张却也不是毫无根据。⑥从某种意义来说,政府在民生保障领域的“不到位”,对近20年来社会矛盾的尖锐化起了推波助澜的负面作用。

  党的十八届三中全会《决定》关于教育改革、就业体制改革、收入分配制度改革、社会保障制度改革、医疗卫生体制改革等方面的论述,形式谈的是社会事业,而贯穿其中的核心思想,实质上是强调政府责任。从这个角度来看,在民生保障领域“进位”,乃是政府职能转变的一个重要路向。

  其三看一看社会治理领域存在的问题。

  近20年来,由于社会转型中的大幅度利益调整,由于市场经济的某种非规范运作,由于资源分配一定程度的社会不公,由于贫富分化及弱势群体的向上流动受阻,也由于部分官员的滥权和腐败,我国群体性事件逐步进入了高发期。矛盾紧张的严峻形势,一方面使社会管理背负一个“维稳”的重任,同时也很容易造成“维稳”对社会管理的某种功能替代。而“政治锦标赛”的负向淘汰机制,则使这种功能替代变成了政府官员尤其是地方官员的思维定式和行为习惯。

  现实生活中,管制型、运动式、高成本的“维稳”衍生出许多问题。其中一个问题是,在问责的巨大压力下,一些地方官员草木皆兵,喊出“严防死守”、“将不稳定因素消灭在萌芽状态”等口号,想方设法阻滞公民的利益表达。这种做法不仅妨碍长效利益均衡机制的构建,而且,其过度的体制性防卫,也助长官民对抗情绪,严重伤害了公众对政府的信任。另一个问题是,由于害怕“一票否决”,许多地方官员按照“是否影响稳定”进行选择性作为,可能影响稳定的,就努力解决,乃至不讲原则地息事宁人;不会影响稳定的则尽量拖延,甚而置之不理。长此以往,民众也很自然地获得误导性预期,于是就将威胁稳定的“闹”当成了行之有效的博弈手段。“越是维稳越不稳”的恶性循环即由此而来。

  在30多年的现代化进程中,一个相对于政治国家的社会领域的成长,是一个客观事实,也是一个历史进步。“维稳”取向的社会管理,隐含着一个潜在冲动,就是要把已然成长起来的社会重新收回并予以刚性管制。这是不可能的,更是不可取的。姑且不说中国转型为开放社会、多元社会和流动社会所带来的治理复杂性,只消考虑一下网络社会中民意表达的沸腾景象,就足以断言,将社会重新收回政治国家实乃一个无法企及的目标。必须看到,在民主化时代,经由教育进步、传媒发达等动力的助推,公民权利意识的觉醒和参与冲动的高涨,已成无法阻遏的发展大势。如果对这一大势认识不足而一味诉诸刚性的管制手段,便很有可能在表面“维稳”的同时,悄然积聚更为可怕的爆炸性社会因素。

  十八届三中全会《决定》用“社会治理”替代原先的“社会管理”,可以说表达了一种为政府“正位”的观念。这里的“正位”有两层意思。其一,社会治理不是政府一家的独角戏,而是多主体、多中心的大合唱;其二,要达成社会的“善治”,政府不能一味高高在上地刚性用权,而应坐下来跟社会组织和公民个人进行平等地沟通、对话、协商。这样履行社会治理职能的政府,才是一个合乎民主法治精神的现代型政府。

  最后看一看环境保护领域存在的问题。

  中国的改革开放在经济落后、物质匮乏、社会贫困的背景下起步,一开始就背负着沉重的生存性压力;经过30年的现代化建设,温饱问题虽得到解决,但面对复杂的国情和世情,发展和赶超的重负始终没有减轻过。再加上技术、资金等一系列瓶颈约束,在很长一段时间里,环境保护对国人来说仿佛就成了一件高端奢侈品。新世纪过去10年后,此前的一些零星呼吁在诸多因素的耦合下积聚起来,终于在舆论场域轰然爆发,社会各界于警醒之下达成了高度共识:我们在环境保护方面欠账太多了。

  当环境保护作为一个公共问题进入政策议程的时候,政府职能转变的特殊重要性就凸显出来了。除了一系列客观原因,几可断定,我国的生态环境之所以恶化到如此地步,GDP导向的“政治锦标赛”称得上是头号“推手”。在大多数地方官员心目中,只要能立竿见影地拉动经济增长和财税增长,“高污染”和“高能耗”的企业在本地落户就可以开心地接受。近20多年来,以重化工项目为代表的污染密集型产业从国外转移到中国,或从中国的东部地区转移到中西部地区,显然跟地方官员的GDP偏好密切相关。进一步说,污染事件一旦发生,地方政府执法偏软甚或暗中庇护,也是一种普遍现象。至于环境污染引发的群体性抗争,则往往按“维稳”要求来处理,由此,环境保护的公众参与通道也就被地方官员在明里或暗里设下了路障。

  党的十八大报告及三中全会《决定》,在我国政府职能列表中特别增设“环境保护”一项,并使用了“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”这样的措辞,说明中央已下定了“补位”、“补课”的决心。就政府治理机制而言,可以考虑对重大环境污染事件负有责任的地方主政官员实行“一票否决”,以倒逼其推动本地产业的升级转型;同时,将环保事权上收,实行垂直管理,以尽可能阻断地方官员的负面干扰。

  四、“前后”维度的政府职能转变

  像“左右”维度一样,观察政府职能转变的“前后”维度也是一种比喻。这个比喻当然不那么严格,但是,用“前后”二字来描述政府职能履行的“站台位置”,大体上还是讲得通的。具体一点说,政府以发展规划等方式做引导,其站台位置就在“前”,而在提供基本公共服务方面托底,位置就靠“后”。相类似的,审批的位置在“前”,监管的位置靠“后”;挥舞指挥棒的位置在“前”,看守最低门槛的位置靠“后”,如此等等。假设这种比喻成立,那么,对政府治理改革来讲,一边改进“前端”的引导方式,一边加强“殿后”的监管、保障和服务,便可视为驱动职能转变的双轮。

  有学者指出,一个现代国家究竟达到了怎样的治理水平,关键要看它有没有以及在多大程度上推动实现了“全面”的可持续发展。这里的“全面”,不仅指狭义的“环境友好”,而且指广义的“社会友好”。由于现代社会的演进使公共事务变得越来越复杂,因此,要达成“社会友好”,就必须确立一个包容性的制度框架,在这个框架中,多元社会主体既能自主活动又能相互合作。而充当这种制度框架的供给者和多元社会主体良性互动的协调者,便是现代政府的基本角色定位。从这个角度来看,政府的职能履行,不是对多元社会主体实施直接控制,而是为之提供一个框架性的行动空间,以引导它们合作博弈和互利共赢。这就是所谓的“引导型”政府职能。⑦

  一般地说,社会的有序治理离不开政府的引导。但政府引导不能是瞎指挥和乱指挥。基于对未来发展趋势的前瞻性把握,通过包容性制度框架的供给,将多元社会主体引导至合作治理的轨道是一回事;而把自己设定为高高在上的主宰者,运用手中的权力和资源对下级政府、行业系统、社会组织等等进行诱逼性的行为规训,则是另一回事。令人遗憾的是,后一种情形可能更贴近当代中国政府管理的实况。极度泛滥的评比表彰即为典型例证。

  历史地看,组织开展“争上游”、“争先进”的各类竞赛,本是共产党的一个革命传统。新中国成立后,这个传统在计划时代大体上仍以原有形式得到保留,主要表现为一种荣誉性的激励机制。⑧但近30年来的情况却发生了重大变化。随着市场化改革的推进,期望获得更大晋升空间的地方官员,先使“政治锦标赛”聚焦于经济增长的狭义GDP,尔后又在路径依赖的势能作用下向广义的GDP急速扩散。几乎所有的部门和系统都设法确定自己的专用量化指标,作为官员履职绩效的考评依据。眼见“政治锦标赛”在地方政府的“块块”开展得如火如荼,垂直的“条条”也旋即加入了进来。尤其是那些负责社会管理的中央政府职能部门,为了克服自身财力资源不足、提供公共物品困难的矛盾,设计并推出各式各样的评比表彰项目,如“国家卫生城市”、“全国文明城市”、“国家园林城市”、“全国双拥模范城市”、“全国幼儿教育先进城市”、“全国科普示范城市”、“国家知识产权工作示范城市”等等,然后再借助垂直管理的行政优势层层下压,将部门指标纳入了地方治理的绩效评价系统。

  应该承认,一些规范进行的评比表彰,对推动公共事业发展、提高社会治理水平起了一定的积极作用。但糟糕的是,狭隘的部门利益乃至恶劣的集团或个人私欲也借机渗入评比表彰活动之中,使其产生了面积最大的泛滥和程度至深的异化。事到如今,评比表彰的对象已不限于各级地方,还有各类行业、系统和单位;评比表彰的主体亦由政府扩展到官办协会和民间社会组织;评比表彰的名目更是花样翻新,有些简直到了匪夷所思的地步。由此带来的危害,一是制造寻租空间,将国家名义转变为个人或集团的牟利工具,严重损耗和透支国家信用;二是养成政府“闲不住的手”,使凭借权力意志和长官偏好发号施令成为官场不良风气,既败坏公平竞争的市场规则,也严重伤害社会的内生秩序和自我调节能力;三是诱致政府治理的结构性失衡,多数官员热衷于当指挥而不愿做后勤,市场监管、民生兜底保障、基本公共服务供给等等成了政府职能履行的明显软肋。

  综合考量新时代条件下的政府职能转变,我们会发现“退与进”、“减与加”、“收与放”等一系列相互缠绕的矛盾纠葛。比如,从横向关系的“左右”维度来观察,政府应在竞争性领域“退位”,这是做减法;但在民生保障、环境保护等领域却要“进位”和“补位”,这又是做加法。再比如,从纵向关系的“上下”维度来观察,某些为地方政府掌控的事权要适度上收到中央政府,以改善全国性公共物品的供给;但为了提升地方治理品质,中央政府又得根据事权和支出责任相匹配的原则,给地方政府松绑让利。如果将纵横两方面归结起来,那么,核心问题就是政府的“正位”,即要“全面正确”地履行职能。鉴于“政治锦标赛”的强势诱导使政府官员在利益丰厚的地方就伸出“闲不住的手”,而在利益寡淡的地方则“睁一眼闭一眼”,所以,从政府站台位置的“前后”维度来观察,严格控制政府主导的各类评比表彰,严厉禁绝政府授权社会组织在行业评比中滥用国家名义,在行动策略上就堪为推进政府治理改革的一个现实突破口,借此,不仅可以有效逼使政府将工作重心从前台指挥向后端的市场监管、社会托底和基本公共服务供给等方面位移,还可以根据这种位移对各级政府的机构设置和人员配备做出相应调整,从而使政府的职能转变与机构改革协同起来。

  注释:

  ①周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社,2008年,第87-95页。

  ②李永刚、管珗:《地方官员竞争的政治锦标赛模型及其优化》,《江苏行政学院学报》2011年第2期。

  ③朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,《北京大学学报》2005年第1期。

  ④周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社,2008年,第87-95页。

  ⑤郑永年:《中国模式:经验与困局》,浙江人民出版,2011年,第160-162页。

  ⑥丁学良:《辩论“中国模式”》,社会科学文献出版社,2011年,第119页。

  ⑦张康之:《论政府行为模式从控制向引导的转变》,《北京行政学院学报》2012年第2期。

  ⑧周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期。

来源:《上海行政学院学报》2015年第20152期 [关闭] [收藏] [打印]

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