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政府改革

许源源:公共物品供给中的合作与责任:政府与社会组织

作者:许源源 王通  时间:2015-09-01

  内容提要:2011年,免费午餐计划和营养午餐计划的同年“登台”为探讨我国政府与社会组织合作供给公共物品提供了良好的案例。从理论上来看,政府与社会组织合作提供公共物品符合多元合作治理模式的理论要求,是社会管理创新的实践探索。有了合作,就会出现责任分担。但责任分担应该建立在对责任内涵和合作模式的准确把握基础之上。通过理论概括和实践证实,政府与社会组织在公共物品供给当中的责任有三种:不可转移性责任、共同责任和可转变性责任。

  一、引言

  在“2011年中国十大教育事件”的评选中,农村生营养改善计划“力压”备受社会瞩目的“异地高考”、“南科大改革”、“虎妈狼爸”等热点事件位居首位。纵观农村生营养改善计划的产生与发展,其影响力已经远远超出教育事件本身。在中小学提供免费的营养午餐,最早是由社会组织发起的。2011年3月,记者邓飞同多家国内主流媒体联合中国社会福利基金会发起了为贫困地区中小学生提供免费午餐的社会募捐慈善活动——免费午餐计划,该计划借助媒体人自身的优势和公开透明的项目运作模式取得了巨大的成功。同年10月,国务院常务会议决定在我国集中连片贫困地区启动农村义务教育学生营养改善计划(本文简称“营养改善计划”,下同)试点工作,为资助对象提供每天3元资金补助(额度与免费午餐计划相同)。这种“政府接棒民间慈善”的举动再次推动了国家与社会关系、社会组织参与社会治理等热门话题。这标志着在公共物品供给格局中,我国已经从社会组织作用发挥不明显的“隐形社会”进入到主体地位被显著认可的“市民社会”①。

  20世纪80年代末,世界银行针对非洲社会的现状提出“治理危机”的概念。而在其国际扶贫援助的实践中,为克服“裙带关系盛行或干预型国家干预过度……建立一种不严重依赖国家的官僚机构和不在中间环节产生损耗的援助体系”②,世界银行为开始寻找新的对话者和合作者而开启了新治理模式的探索。伴随着“第三部门”理论、治理理论等理论的产生与推动,在公共物品的供给领域,政府与社会组织合作供给逐渐成为新的供给模式。在我国,党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理格局和十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的执政任务为社会组织参与国家治理和社会治理提供了积极的宏观政策环境。

  我国政府在告别“全能政府”走向“有限政府”的过程中,社会治理环境出现了多元化、动态化和复杂性的局面,尤其是社会需求的多样化,为社会组织参与社会治理提供了现实需求。然而,在公共物品供给中,政府职能让渡于社会组织是否伴随有责任的转移以及是否应该在政府与社会组织之间进行责任划分,学术界有两种不同的意见:第一种意见认为,“政府转移的是服务项目的提供,而不是服务责任”③,也就是政府将供给职能向社会组织的转移,不表示责任的退出和让渡,而是责任方式的变更,即直接供给转变为间接保证④;第二种意见则认为,社会组织承担公共物品的供给责任就意味着它被纳入到了公共目标体系之中,就应该成为公共责任主体之一。这两种意见背后实际上是对责任内涵和治理模式的不同理解,而这种理解上的差异将对政府与社会组织的关系定位以及责任分担产生实质性影响。本文首先从理论上探讨政府与社会组织在公共物品供给中的合作与责任,然后结合我国学校午餐计划的案例,对政府与社会组织的责任分担问题进行探讨。

  二、政府与社会组织在公共物品供给中的合作

  “公共物品”是林达尔于1919年在其论文中首次提出的。在经济学理论中,公共物品消费中的“搭便车”现象、交易费用的存在等都要求政府承担必要的责任;而在政治学理论中,作为公众自由契约的产物的政府需要通过提供公共物品来保障和维护公众的自由与权利。1959年,马斯格雷夫对公共物品“供给”角色和“生产”角色进行区分,开启了公共物品供给责任由政府向其他主体转移的新思维。奥斯特罗姆等制度学派的理论研究者在此基础上对公共物品的供给职能与生产职能进行了分离,为私人部门生产公共物品提供了支持,从而导致公共物品供给责任进入了政府主体与市场主体的互动模式。同时,自由主义支配下的市场化供给模型与凯恩斯主义支配下的福利国家模型轮替指导的公共物品供给体制出现了“市场失灵”和“政府失灵”的双重失灵困境,也为社会组织弥补“双重失灵”缺陷提供了功能空间;而均以公共利益为目标的政府与社会组织在组织特性上的“优势互补性”则为政府与社会组织的合作提供了实用主义支持。由此,公共物品供给进入了政府、市场与社会三元主体格局,而彼此间的合作与责任分担问题也日益进入研究者的视野。

  为推动政府与社会组织在公共物品供给中的合作,解决政府与社会组织的关系定位问题,国内外学者主要进行了两方面的努力:关系模式的建构和制度安排的探索。关系模式的建构主要针对政府与社会组织的合作模式和角色定位问题。如吉伦德、克莱默、萨拉蒙等以资金的筹集和授权与服务的实际配送为维度,将两者的关系模式总结为政府支配模式、社会组织支配模式、双重模式和合作模式⑤;汪锦军以合作和协同为视角,将两者关系概括为协同增效、服务替代和拾遗补缺等三种模式⑥;刘传铭等则根据两者在资金来源、项目实施、项目介入等的互动关系,将其概括为强伴生模式、伴生模式、弱伴生模式和无伴生模式等。⑦制度安排的探索主要指政府与社会组织合作和互动的实现手段或者政策工具等。如萨瓦斯在区分“供应”和“生产”的基础上,提出实现公共物品供给中政府服务、合同承包、志愿服务、自我服务等10种制度安排⑧;萨拉蒙等将多样化的政策工具划分为生产者补助和使用者补助等。⑨以上关系模式的建构和制度安排的探索为政府与社会组织的合作提供了具体的模式借鉴和工具支持。但是二者合作中的关系定位,尤其是政府的角色定位,存在一定程度的模糊性,即二者合作关系的建构是遵循政府中心的合作模式还是遵循多元中心的合作模式在既有研究中存在着交叉性和模糊性。

  根据张康之教授的研究,人类社会治理模式形成了参与治理、社会自治和合作治理等三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式,其中,参与治理是在民主行政的理想追求中出现的,社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的成长中展现出来的,而合作治理则是社会自治力量成长的必然结果,既是对前两种社会治理模式的扬弃⑩,也是社会治理的最终归宿。(11)具体到政府与社会组织在公共物品供给合作中的关系定位,政府中心的合作模式遵循的是参与治理的思维逻辑,即在以政府为中心的中心—边缘模式下,社会组织参与政府的治理过程并受到政府的支配和控制。在这种公共物品的供给逻辑下,社会组织与政府的关系与其说是合作,不如说是社会组织参与;而多元中心的合作模式则遵循社会自治和合作治理的逻辑,即在政府与社会组织地位平等的前提下,释放社会力量的潜力,形成“形式上相互独立的决策中心”,并最终形成二者的合作治理模式。政府中心的合作模式遵循政府中心论,主要基于政府在社会体系中的职能定位和政府与社会组织力量的对比现实进行建构;而多元中心的合作模式则遵循治理思维,主要基于理想的最优合作模式和社会管理创新探索进行建构。不可否认,公共物品供给的实践中,这两种合作模式均有应用,而不像某些学者认为的后一种合作模式仅仅是理论存在或者作为应然状态存在,本文探讨的学校午餐供给计划便是典型代表。因此,在当前讨论政府与社会组织的合作和责任问题,应在正视两种合作模式的逻辑关系的前提下进行。

  三、政府与社会组织责任的分担

  在公共物品供给理论看来,公共物品的供给过程分为供给与生产两大任务,其过程主要有公民需求产生、作出供给决策、筹集资源、供给产品、监督反馈等多个环节;而要保证这个完整的供给链条有正常的运行,还必须有外界的环境与秩序作保障。因此,根据这一思路,结合政府与社会组织等供给主体的实际情况,可将公共物品供给中的责任归纳为以下八个方面的内容:制度环境供给责任、组织培育责任、公民需求回应责任、供给决策责任、资源筹集责任、供给生产责任、监督反馈责任、秩序保障协调责任。(即图1中的类型1)

  制度环境供给责任是指打破“全能政府”模式,建设“有限政府”、“服务政府”和“法治政府”,放宽公共物品供给的准入条件以及激发社会治理潜力等制度条件和环境条件;组织培育责任指作为供给主体的组织载体,组织在供给意愿、供给能力和组织自身管理方面的培育责任;公民需求回应责任指在将公民需求从个体需求逐渐上升为公共需求,从而进入公共决策议程,进而被有针对性地满足的过程中体现出来的责任,当然,这其中的需求既包括公民的个别需求,也包括部分公民的共同需求,更包括区域内全体公民的公共需求;供给决策责任指公共物品供给的项目模型、投入机制和瞄准机制等供给系统的建构责任;资源筹集责任指公共物品供给所需的资源要素,尤其是资金的筹集责任;供给生产责任指将公共物品的供给决策和供给资源转化为服务和产品的过程中所体现出来的责任;监督反馈责任指公共物品供给的执行监督、绩效监督以及项目实施情况反馈等方面的责任;秩序保障协调责任指保障公共物品供给的秩序不因模式转型而丧失,保障公共物品有序和有效供给,协调各供给单位不因恶性竞争、重复建设等因素而降低合作供给效率等。这种类型的划分方式还存在着一定的重叠性。比如,资源筹集责任从理论上既可以被纳入组织培育责任,也可作为供给决策责任的一部分,还有学者认为资源的筹集属于供给生产的环节。正是因为资源筹集责任的重要性并为避免责任内容的重叠,本文将其作为单独的责任内容。

  根据汉斯·兰克对责任归因的研究,责任可定义为“按照对一种行为或者其后果的预期而追溯原因的关系系统”,而责任可以划分为至少四个维度,即“对行为及其后果的责任;任务与角色赋予的责任;普遍的道义责任;法律责任。此外,一些特殊的责任,如宗教责任或教育责任(或生命伦理责任),或许也应该列入其中”(12)。本文选取其中“对行为及其后果的责任”、“任务与角色赋予的责任”两个责任维度将上述八方面责任归因为“行为及后果责任”和“角色及任务责任”(即图1中的类型2)。所谓“行为及后果责任”,即因为在公共物品供给过程中承担具体的行为而被纳入责任关系系统,如因承担供给决策责任、公民需求回应责任、资源筹集责任、供给生产责任和监督反馈责任而被纳入责任关系系统。而“角色及任务责任”,即指因组织在社会系统中的特殊角色属性而在公共物品供给系统中被赋予特定任务的责任关系系统,如制度环境供给责任、组织培育责任和秩序保障协调责任等。回到文章第一部分关于“政府职能让渡是否意味着责任的转移以及是否应该在政府与社会组织之间进行责任分担”的争议,坚持第一种观点学者,其责任内涵更多的可解读为基于“角色及任务”的责任归因,其合作模式也更倾向于政府中心的合作模式;而坚持第二种观点的学者,其责任内涵则更多解读为基于“行为及后果”的责任归因,其合作模式则更倾向于多元中心的合作模式。

  本文认为政府与社会组织的责任区分不能简单化,如有些学者基于公共物品竞争性和排他性的消费属性而将纯公共物品和准公共物品的供给责任分别赋予政府和社会组织分担的做法就不太合理;责任分担的规范界定应该建立在对责任内涵和合作模式的准确把握基础之上。为此,本文结合前面的两种责任区分方式,将政府与社会组织之间的责任区分为不可转移性责任、共同责任和可转变性责任三种,并在此基础上进行责任分担(即图1中的类型3)。首先,不可转移性责任是指政府因在社会系统中承担社会权利让渡者和国家权力代理者角色而难以让渡的责任。制度环境供给责任和秩序保障协调责任等“元治理”属性的“角色及任务”责任属于政府的“保留节目”而不可转移,当然这并不意味着将社会组织完全排除在这些责任系统之外,社会组织依然可以积极行动发挥作用,但就这些责任追溯原因而言,社会组织更多属于行动者而难以称为责任者。其次,共同责任是指政府与社会组织作为公共利益的代理者,不论何种合作模式或者合作安排都属于二者交集的责任。作为公共物品供给的承担者,组织的培育责任是政府和社会组织成为供给主体的资格条件,属于二者的共同责任。目前,国内诸多学者基于我国社会组织发展现状,认为社会组织的组织培育责任应该属于政府。但是,这种观点属于为多元化而多元化的因果倒置,混淆了培育社会组织成长环境与培育社会组织组织能力的责任属性,忽视了政府直接培育只能导致社会组织的“政府俘获”或者“官民二重性”的恶性循环。因此,本文认为组织培育责任属于政府与社会组织各自的组织使命。另外,尽管政府与社会组织资源筹集的方式分别依赖于国家强制机制和社会资源机制,但是作为公共物品供给系统的参与者,资源筹集责任属于二者的共同责任。最后,可转变性责任是指责任归属会因为合作模式的不同而发生改变的责任,这些责任内涵更多属于“行为及后果”责任。在政府中心的合作模式下,公共物品供给体系以政府为中心建构中心—边缘的参与机制,政府作为安排者,社会组织在何种程度参与公共需求回应、供给决策和供给生产责任完全取决于政府意志,而监督反馈责任在这种合作模式下等同于秩序协调保障责任,属于政府责任;在多元中心的合作模式下,政府与社会组织遵循社会自治或者合作治理的社会治理模式,作为“形式上独立的决策中心”,二者独立承担公共需求回应、供给决策、供给生产和监督反馈责任,并作为平等的供给主体寻求某种形式的合作。

  就责任的实现方式而言,我们很容易回到弗雷德里克与芬纳的“百年争论”思考中,即依赖于以技术知识和情感基础等职业化为基础的自我实现还是依赖于外部控制为主的外部实现。(13)就政府的不可转移性责任而言,制度环境供给责任和秩序保障协调责任属于政府的角色责任,其实现方式我们很难将其诉诸自我实现或者外部实现,这需要政府有建构多元供给的意愿,也需要有来自政治系统或者社会系统的外部问责机制。就政府与社会组织的共同责任而言,组织培育责任和资源筹集责任均属于二者成为公共物品供给主体的资格性条件,其实现形式更多应该依赖于自我实现,而如果不能履行这些责任,则该组织应该退出公共物品的供给体系。就可转变性责任而言,在政府中心的合作模式下,政府作为终极责任主体,就政府责任而言,自我实现和外部控制均是其责任实现的形式,但就政府与社会组织关系而言,社会组织的责任实现则服从于政府的外部控制;在多元中心的合作模式下,社会组织的供给责任实现依赖于自我实现,否则将退出供给体系,而政府责任则依赖于自我实现和外部控制的双重作用机制,但是,政府与社会组织的合作形式则依赖于谈判、对话、契约等形式的自我实现。由此可见,在官僚制供给体系中,自我实现属于伦理建设,而外部实现属于制度建构;但是在志愿供给体系中,自我实现已经超越伦理范畴,成为社会组织的主体资格条件和压力机制。基于以上的分析,可以看出政府与社会组织的责任框架:

  图1:三种责任区分及其关系

  四、学校午餐计划中的合作与责任分担

  免费午餐计划的成功、营养午餐计划的启动以及“鹤峰模式”和“马山模式”的形成均为政府与社会组织的多元合作供给提供了良好的案例,也为本文描述和说明政府与社会组织的责任分担问题提供了范本。在对中国和印度两国的校园午餐供给模式进行比较之后,袁同成认为“在免费午餐政策的建构中,印度的社会组织已与政府初步结成了制度化的公私伙伴关系;而在中国,两者的互动仍在非制度化的框架下权宜性地进行,但是两国的社会组织都与政府以理性合作而非对抗斗争的方式展开互动,由此形成了福利合力”(14)。这种“非制度化的权宜性合作”一方面表现出我国政府与社会组织在公共物品供给中的合作需要更多的制度资源的支持,另一方面也表明我国政府与社会组织在校园午餐供给中的关系已经进入张康之教授所讲的“社会自治”模式,社会组织已经成为校园午餐供给中的重要供给主体。

  就不可转移性责任而言,我国党和政府面对经济转轨和社会转型等挑战,提出社会管理创新、国家治理现代化以及行政管理体制改革等多项政府改革任务,为我国社会组织的成长提供了必要的制度空间,但是长期以来实行的社会组织登记“双重管理”,尤其是主管部门必须对挂靠的社会组织负政治责任的规定极大地抬高了社会组织准入“门槛”。在本案例中,免费午餐计划仅仅是中国社会福利基金会下属的专项基金,每年向中国社会福利基金会缴纳基金管理费。这样的法律地位与实际位置是社会组织参与公共物品供给过程的真实写照,部分揭示了其中的制度障碍;然而,2013年国务院提出“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部直接登记制度”(15)的新规定表明我国政府更积极开放地履行制度环境供给责任,为社会组织发展提供了更为宽松的管制环境。目前,我国的学校午餐供给计划仅有中央政府的营养改善计划、柳州等地方政府的午餐供给计划、邓飞团队的免费午餐计划以及中国学生营养促进会的营养午餐行动等极少数的供给计划,供给的秩序协调和保障责任并不凸显,但伴随着学校午餐计划的推广,社会组织的增多,该项责任必将成为政府新的治理任务。

  就共同责任而言,自营养改善计划启动以来,我国政府依托扶贫体制为699个(含建设兵团)集中连片贫困县提供营养改善计划,在组织培育上,我国政府有教育部等15个部委共同参与,并实行“中央重在指导,省级重在统筹,市级重在协调,县级重在落实”的纵向分工体制,在依托传统的官僚体制同时鼓励社会参与,注意其他主体的合作参与;在免费午餐计划的实施中,该项目依托网络技术,利用支付宝等电子商务平台进行社会慈善资金募集,并依托网站和微博等载体对资金流向、午餐供给等情况实行信息公开,并在资助对象准入、惩罚和退出机制上制定详细规定,为履行学校午餐供给职责提供良好的组织载体依托。就供给资源筹集责任而言,营养午餐计划主要依靠财政和税收的形式提供资金保障,同时吸收志愿资源和慈善资源的投入;而免费午餐计划则依托社会慈善资金,筹集来自社会、企业等方面的资金和物资捐助,免费午餐计划自成立到2014年3月的资金收入,基本保障了免费午餐计划的资源投入和资金收入稳定。

  从营养午餐计划与免费午餐计划的实际运行关系看,我国的校园午餐计划属于社会自治的治理模式,即政府与社会组织属于两个独立的决策中心和供给体系,在制度上并未走向合作治理。免费午餐计划是其发起人邓飞因偶然的机会得知西部贫困地区儿童“饿着肚子”上学后,主动联合多家国内主流媒体和中国社会福利基金会发起的慈善活动,该计划就免费午餐计划管理机制、投入机制和瞄准机制制定了详细决策规划,实行“学校申请—基金会资格审批”的准入办法,并利用微博和实地察访等形式对资助的生产单位实行监督。营养午餐计划的出台既有“接棒民间慈善”的因素,也有国务院国情研究中心对西部地区儿童营养状况调查以及我国政府对社会公平的追求方面的因素。在营养午餐计划的实施中,实行以县为单位的瞄准机制并依托成熟的官方供给模式进行供给,在监督反馈方面实行部门监督为主、社会监督为辅的监督机制。然而,政府与社会组织的供给相同点就是学校午餐的具体生产单位都是受资助的学校,并未形成国外的社会组织充当生产单位的局面;从供给体系的作用看,政府与社会组织在各自供给体系中发挥的角色作用基本相同。

  就责任的实现机制而言,我国校园午餐形成政府与社会组织共同供给的局面,其制度环境供给责任、组织培育责任、资源筹集责任以及公民需求回应责任等角色责任和行为责任的履行更多是基于政府与社会组织对追求社会公平的良好意愿,同时也有政府追求政府公信力等方面的诉求,因此更多属于自我实现机制。就政府与社会组织的合作关系而言,营养午餐计划和免费午餐计划分属不同的决策中心,因此彼此之间实行自我负责的实现机制,但是在各自的供给体系中实现外部控制的责任实现机制。目前我国政府与社会组织并未在制度上走向合作治理,但是免费午餐计划规定凡是政府资助的学校,免费午餐计划无条件停止资助,避免重复供给的同时失去政府与社会组织供给竞争机制的建构机会;另外,地方政府与免费午餐计划的合作属于契约性合作,即以合同的形式规定彼此责任,发挥彼此在不同环节的组织优势,已具有合作治理的雏形。

  五、小结

  在治理过程中,社会需求的满足和回应将形成“出自政府,但不限于政府的一套社会公共机构和行为者;寻求答案的过程存在界线和责任的模糊之点;涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖;将形成行为者网络的自主自治;办好事情的能力不在于政府权力或政府权威,而在于政府动用新的工具和技术来控制和指引”(16)。虽然在公共物品供给领域,社会组织参与治理并未过时,但是在社会自治和合作治理成为新的治理模式和发展趋势下,学校午餐计划的出现为我国社会治理模式的发展提供了良好的案例启示。从一定程度上来说,在政府与社会组织合作供给公共物品的过程中需要明确各自的责任类型,双方都存在着不可转移性责任,不能分担给另一方去承担;双方能够共同承担的是共同责任;而某些责任的主体是可以转变的,在这种公共物品供给时可能是由政府来承担,在另一种公共物品供给中却由社会组织来承担。当然,本文对合作和责任问题的研究并非对所有类型的公共物品供给均完全适用,要结合具体的情况来具体分析。

  注释:

  ①许源源、陈书弈:《空心社会、隐形社会、市民社会与行政国家——中国农村扶贫中的国家与社会关系解读》,载《中南大学学报(社会科学版)》2011年第3期。

  ②[法]戈丹:《何谓治理》,钟震宇译,社会科学文献出版社2010年版第46页。

  ③[美]奥斯本、盖布勒:《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》,周敦仁等译,上海译文出版社1996年版第32页。

  ④翁博:《公共服务市场化改革中的政府责任》,载《学习与探索》2010年第1期。

  ⑤田凯:《西方非营利组织理论述评》,载《中国行政管理》2003年第6期。

  ⑥汪锦军:《公共服务中的政府与非营利组织合作:三种模式分析》,载《中国行政管理》2009年第10期。

  ⑦刘传铭等:《政府与社会组织的互动模式——基于北京市某区的实地调查》,载《经济社会体制比较》2012年第3期。

  ⑧[美]萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版。

  ⑨王浦劬:《政府向社会组织购买服务》,北京大学出版社2010年版。

  ⑩张康之:《论参与治理、社会自治与合作治理》,载《行政论坛》2008年第6期。

  (11)张康之:《合作治理是社会治理变革的归宿》,载《社会科学研究》2012年第3期。

  (12)[德]兰克、唐菏娟:《什么是责任?》,载《西安交通大学学报(社会科学版)》2011年第3期。

  (13)颜昌武、马骏:《公共行政学百年争论》,中国人民大学出版社2010年版第4-31页。

  (14)袁同成:《“国家—社会”互动中的校园“免费午餐”政策建构》,载《大连理工大学学报(社会科学版)》2012年第4期。

  (15)国务院办公厅:《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》,http://www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364821.htm.2013.03.28。

  (16)[英]斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,载《国际社会科学》1998年第3期。转引自俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版第31-49页

来源:《马克思主义与现实》2015年第2期 [关闭] [收藏] [打印]

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