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政府改革

监管变革:由传统市场监管向治理创新转型

作者:中改院课题组  时间:2016-03-27

  监管转型滞后成为简政放权的“最后短板”:一是监管理念变革滞后具有普遍性。“谁审批、谁监管”在现实中往往演变成为“行政审批部门等同于监管部门”、“少审批就少监管、不审批就不用监管”等;二是监管方式比较陈旧,社会参与监管严重不到位;三是监管体制改革尚未取得实质性突破,行政审批与监管“合二为一”的体制尚未完全打破;四是监管立法滞后。

  监管转型滞后的深层次矛盾在于监管体制改革滞后。从实践看,如果没有监管体制改革的深入推进,无论是消费市场监管转型、垄断行业监管转型,还是监管方式转型,都难有实质性突破。加快推动监管体制创新,成为“十三五”监管转型不可回避的重大课题。

  “十三五”,建设统一开放、竞争有序的市场体系,重在以监管转型推动形成有效的市场治理:一是由事前审批为主向事中事后监管为主转型;二是由分散监管向统一监管转型;三是由行政型监管为主向法治化监管为主转型。

  监管转型的重要目标之一是调动社会组织、新闻媒体等社会力量参与市场监管的积极性,更好发挥社会力量在市场监管中的独特作用。这在客观上要求政府充分向社会放权,激发社会活力,为形成有效的社会治理寻求一条现实路径。

  无论是简政放权向纵深推进,还是消费结构升级、释放内需潜力,都直接依赖于市场监管的有效性。“十三五”,在强化政府监管职能的同时,需要加快形成政府与社会协同的市场治理体系。

  □中国(海南)改革发展研究院课题组

  市场监管是现代市场经济条件下政府的基本职能。“十三五”,市场监管有着很强的特殊性。一方面,随着消费结构升级,释放内需潜力直接依赖于市场监管的有效性;另一方面,服务业市场双向开放,不仅考验我国对内资的监管水平,更考验我国对外资的监管能力。在这个背景下,以行政审批为主的传统市场监管模式难以为继,而新的监管模式尚未形成。总的来看,监管变革牵动影响政府改革全局,不仅涉及政府监管模式的改变,还涉及深层次的行政权力结构调整和政府理念变革,是一场深刻的政府“自我革命”。

  “十三五”:从市场监管走向市场治理

  2014年下半年以来的简政放权改革与过去有很大的不同,提出了“放管结合”的新思路,要求各部门在放权的同时,必须采取有力的措施加强和完善监管。在新形势下,监管变革的重要目标是由市场监管走向市场治理。

  1.监管转型滞后掣肘简政放权

  以简政放权为重点的政府改革是本届政府的最大亮点,其在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。但从近年来食品药品监管问题频发与2015年股票市场的异常波动可以看出,监管转型滞后于简政放权改革进程,与扩大内需、拉动消费的现实需求和广大社会成员的期盼有着明显差距。

  总的看,监管转型滞后成为简政放权的“最后短板”:一是监管理念变革滞后具有普遍性。“谁审批、谁监管”在现实中往往演变成为“行政审批部门等同于监管部门”、“少审批就少监管、不审批就不用监管”等;二是监管方式比较陈旧,社会参与监管严重不到位;三是监管体制改革尚未取得实质性突破,行政审批与监管“合二为一”的体制尚未完全打破;四是监管立法滞后。

  2.维护市场秩序重在转变市场监管理念

  针对当前市场主体数量多、流动性大、违法犯罪行为繁多等情况,传统单纯依靠政府监管的理念面临巨大挑战。以食品药品领域的监管为例,由于违法成本低而收益高等多种因素,从“地沟油”、“毒奶粉”到“毒馒头”、“假牛肉”等,以及各种非法添加物不断涌现,让监管部门防不胜防。“十三五”,建设统一开放、竞争有序的市场体系,重在以监管转型推动形成有效的市场治理:一是由事前审批为主向事中事后监管为主转型;二是由分散监管向统一监管转型;三是由行政型监管为主向法治化监管为主转型。

  3.2020年:初步建立起有效的市场治理体系

  “十三五”,推进传统市场监管方式向市场治理创新的转型,关键是转变政府监管理念,初步形成政府与社会力量共同监管的多元治理格局。争取到2020年,建立起比较完善的事中事后监管体系,基本形成多元市场治理体系,初步建立监管法治框架。

  加快市场监管体制转型

  监管转型滞后的深层次矛盾在于监管体制改革滞后。从实践看,如果没有监管体制改革的深入推进,无论是消费市场监管转型、垄断行业监管转型,还是监管方式转型,都难有实质性突破。加快推动监管体制创新,成为“十三五”监管转型不可回避的重大课题。

  1.实现行政审批与市场监管严格分开

  (1)行政审批与市场监管属于不同性质的管理职能

  现代市场经济条件下,行政审批与市场监管是两个不同性质的事物,事前审批是政府行政权力,需要依法界定权力清单;有效的市场监管主要是事中事后监管,而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能做到越少越好,对于事中、事后的监管则需大力强化。随着“十三五”负面清单管理的全面实施,无论是消费市场领域,还是反垄断领域,在大幅度削减行政审批事项的同时,都面临着重构现有市场监管体系的问题。

  (2)行政审批与市场监管职能分开

  多年来,行政审批与市场监管不分的体制不仅导致重审批、弱监管的问题,还带来寻租腐败问题。“十三五”,建立公平竞争的市场秩序对行政审批与市场监管职能的严格分离提出多方面的改革诉求:只有二者严格分离才能真正落实行政审批与市场监管各自的主体责任;只有二者的严格分离才能在市场监管机构改革上破题;只有二者严格分离才能克服封闭式的监管模式,走向公开透明的市场监管,有效克服权力寻租和腐败现象。

  (3)实现审批机构与监管机构相分离

  现代市场经济条件下,市场监管的权威性主要靠监管机构的独立性、专业性来实现。尽管这些年我国出台了不少市场监管的法律法规,但执行效果并不好,一个重要原因就是审批权与监管权长期不分。为此,一些需要保留审批事项的部门,应当成为科学规范、高效的审批部门,行政审批与市场监管在机构上要严格分开。

  2.推进重点领域监管转型

  (1)以消费市场监管转型释放内需潜力

  一是以建立溯源体系为重点加快消费市场监管转型。建立国家层面权威的第三方消费品溯源平台,形成统一标准,实现全程溯源,保证溯源数据信息的真实性和完整性,并在此基础上建立问题商品的追溯与召回制度。二是严刑峻法打击消费市场假冒伪劣行为。加大对假冒伪劣行为的处罚力度,大幅提高制假售假的违法成本。三是加快形成消费市场大监管的体制框架。尽快形成从中央到地方统一的消费市场大监管体制,实现从中央到地方的垂直管理。

  (2)以破除服务业领域行政垄断为重点的监管转型

  一是建立行政垄断审查机制。反垄断要常态化、制度化,对内外资企业平等监管,谁垄断就调查谁,不搞选择性执法,不偏袒任何一方。二是完善服务业市场监管标准体系。从发展势头快、创新速度快、容易出问题的服务业领域入手建立监管标准。三是实现服务业领域市场准入的负面清单管理。同时加快出台各级政府的权力清单,真正把权力关进制度的笼子里。

  3.调整优化监管权力结构

  (1)组建专司消费市场监管的国家市场监督管理机构

  尽快整合国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局的消费品安全监管职能。以这三个机构作为国家市场监督管理总局的执行局,使其成为独立性、专业化的消费品安全监管机构。

  (2)建立统一的国家反垄断机构

  整合商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查与反垄断局、国家工商行政管理总局的反垄断执法权,组建统一的国家反垄断局,作为国务院的直属执行机构,实行统一的反垄断体制。

  形成政府与社会协同的市场治理体系

  维护市场秩序是全社会的共同责任,需要形成全社会参与的合力。在强调政府市场监管主导作用的同时,引导各类市场主体自治,促进市场主体自我约束、诚信经营,充分发挥行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用,逐步形成统一开放、竞争有序的市场生态环境,初步建立起与市场经济发展相适应的市场治理体系。

  1.引导市场主体自治

  市场主体诚信经营不仅能减轻监管机构的压力,还有利于企业树立良好形象,塑造企业品牌,提升消费者的品牌忠诚度。为此,形成有效的市场治理格局首要任务是引导各类市场主体诚实守信经营。一是引导各类市场主体强化信用意识,维护公平竞争的市场环境;二是推行法人承诺制,形成以企业信用为基础的事后监管。

  2.发挥行业组织的自律作用

  从发达国家的经验看,行业协会在行业准入、标准制定、行业规范等方面发挥了重要的监管作用,甚至地位在某种程度上超过了司法部门和行政执法部门,为保证其独立公正发挥监管作用创造了有利条件。“十三五”,需要加快形成行业协会、商会自律的基础制度。为此,一是清理“红顶中介”,推动行业组织“去行政化”;二是推行“一行多会”,支持各个行业的民营企业自愿组建行业组织;三是发挥行业组织在监管标准制定、监督企业自律中的重大作用。

  3.鼓励社会参与监管

  在现行体制下,即使给监管部门大量增加经费和编制,也很难全面解决监管中的矛盾与问题,出路在于调动多方力量,尤其是社会力量,形成全社会的监管合力,构建多元监管体系。一是建立健全企业信用信息公示制度;二是健全舆论监督机制,鼓励媒体揭露企业违法行为;三是完善社会举报制度,建立投诉举报热线平台,运用和规范互联网监督,建立健全有奖举报制度。

  以大数据为重点创新市场监管方式

  “十三五”,充分利用大数据技术创新监管方式,成为降低监管中的人力物力成本、提高监管效能的重大任务。这不仅有利于提高监管的针对性、有效性,也有利于实现“放管结合”和发挥社会公众对市场主体的监督作用。

  1.建立全国统一的市场监管信息平台

  (1)打破“信息孤岛”,实现部门间信息共建共享

  打破信息的地区封锁和部门分割,整合银行、工商、税务、交通管理、安全生产、质量监督、统计等部门的信用信息,实现各地区、各部门信用信息共享,消除部门间信息壁垒。

  (2)推动监管事项全覆盖,建立实时监管机制

  利用互联网快速发展的条件,建立“互联网+监管”模式,推进“智能”监管,实现监管事项全方位、实时化监管。

  (3)实现企业信用信息公开

  加快建设市场主体信用信息公示系统,依法对企业注册、行政许可、行政处罚等基本信用信息以及企业年报、经营异常名录和严重违法失信企业名单进行公示,提高市场透明度,并与国家统一的信用信息共享交换平台实现有机对接和信息共享。

  2.推动市场监管的标准化、专业化、技术化

  (1)实施严格的监管标准

  一是积极引入国际标准实施监管,借鉴美国的做法,建立严格的食品药品技术标准,推广实施ISO22000食品安全鉴定标准,对不符合相关技术标准的企业进行严惩,彻底解决我国食品药品领域安全问题;二是鼓励企业制定高于国家标准、行业标准、地方标准,具有国际竞争力的企业标准;三是加快推动修订《标准化法》,推进强制性标准体系改革,强化国家强制性标准管理。

  (2)充分运用新技术加强市场监管

  充分运用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术对监管对象进行监测,及时提出处置预案,提高市场监管能力。

  (3)加强专业化监管人才的培养

  大数据监管涉及计算机科学、统计学、数学、会计、法律等领域的专业知识,需要专业化的监管队伍。为此,一是鼓励高校和企业联合培养跨界复合型、应用创新型大数据专业人才;二是加强对政府监管人员的培训,增强运用大数据的能力。

  3.建立信用失范的联合惩戒机制

  (1)利用大数据对信用失范行为联合惩戒

  在市场准入、行政审批、政府采购、银行信贷、招标投标、社保缴费、食品药品安全等方面,建立跨部门联动响应和失信约束机制,对违法失信主体依法予以限制或禁入,实现市场主体“守信褒扬,失信惩戒,一处违法,处处受限”的基本格局,让失信者付出巨大的成本和代价。

  (2)逐步建立全国统一的信用标准规范体系

  尽快建立统一的社会信用代码制度,以组织机构代码为基础对法人和其他组织进行身份标识,实现机构信用体系全覆盖。

  (3)完善企业失信“黑名单”制度和市场退出机制

  重点在食品药品及服务行业细化守信、失信和黑名单等具体情形,构建环环相扣的信用监管制度;对违法失信企业在行政审批、政府采购等方面实行相应的信用约束制度;逐步建立企业从业人员特别是高级管理人员的信用档案,将其经营行为和个人信用有机结合,对被吊销证照的企业有关责任人,依法实施行业禁入。

  4.形成精准的信息化监管模式

  (1)全面实施大数据监管

  建立大数据监管系统,监管部门对企业进行信用等级评定,对投诉、举报量较多的企业进行预期管理,并发布消费警示。

  (2)加强企业信用信息监测,强化数据运用

  创新统计调查信息采集和挖掘分析技术,加强跨部门数据信息关联比对、分析等加工服务,充分挖掘数据价值;强化数据采集、数据分析、数据运用,加强信用数据的综合分析与实际运用,实现“事前锁定对象、事中下达指令、事后反馈统计”。

  (3)实施精细化监管,加强监管部门间的合作

  监管执法人员充分运用信息化、大数据技术,全面实施数字化监管,实现由传统主观判断、定性分析向数据统计、定量分析管理的转变。在监管部门数据信息共享的基础上,建立监管部门联合打击失信企业行为的机制,鼓励工商、质监、食药监、税务、环保、公安、司法等部门合作联合打击企业失信行为。

  推进市场监管的法治化进程

  克服监管的主观性、随意性,形成标准化、专业化、技术化的现代化监管模式,法治是最重要的保障,无论是巩固原有改革成果还是推进新阶段的监管体制改革,都需要相应的法治保障。“十三五”,推进监管转型,需要尽可能采取立法先行的办法,坚持监管改革于法有据。

  1.完善市场治理的法律体系

  加快消费市场、反垄断等重点领域监管立法修法,为这些领域的监管转型提供法律依据。一是研究出台综合性的《市场监管法》。通过强化消费市场立法,确立市场监管机构的法律地位,对市场监管对象违法行为的严厉制裁、对监管者不当监管的严格罚处加以规定,严格规范市场监管程序,以法律制约监管权力,为全面实施负面清单管理提供依据。二是将反行政垄断纳入《反垄断法》。对国有企业垄断等相关监管内容进行清理、修改,使这些行业监管体现公平竞争。

  2.依法梳理和公布各级政府监管权力清单

  与各级政府出台权责清单相适应,按照职权法定、高效便民、权责一致的要求,突出监管权责清单的公开透明,真正做到监管“法无授权不可为”,将监管权力关进法治的笼子里。一是依法公布监管部门的权责清单;二是及时将新出现的市场违法现象纳入监管范围,明确监管部门;三是取消无法律依据的监管部门,防止过度监管。

  3.依法规范市场监管程序

  实现依法监管,既需要使监管权利在阳光下运行,也需要在各类市场监管法律法规中对监管程序进行明确界定和规范,使监管程序做到公开、透明,易于接受全社会监督。由于我国至今尚未出台一部《行政程序法》,行政程序规范主要分散在一些单行法律中,如《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。因此,“十三五”要尽快制定出台《行政程序法》,并将监管程序的法律规范作为重要内容之一,对政府监管程序进行严格规范。

  4.推动市场监管机构法定化

  与建设法治政府的大趋势相适应,加快机构编制立法,推动市场监管机构法定化,坚持用制度管权、管事、管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。一是在制定《国家机构编制法》时充分考虑市场监管机构的重要性,机构编制重点向市场监管机构倾斜,尤其是地方监管机构;二是推动监管机构“去行政化”,成为法定的专业机构,使监管机构具有独立于行政机关的权限,避免监管行为受到行政权力的干扰。

  监管转型是政府的自身革命

  从现实看,监管转型“牵一发而动全身”,是政府的一场深刻革命,是结构性改革的重要突破口。如果“十三五”监管转型能够尽快突破,就能为整个结构性改革的深入推进创造有利条件。

  1.监管转型“牵一发而动全身”

  (1)监管转型需要重构现有监管体系

  从发达国家的经验看,现代监管体系具有三大特征,即权威性、独立性、专业化,其中最重要的是监管系统的独立性。只有监管系统的独立性有了保障,其权威性、专业化才会有制度保障。在我国现行体制下,需要按照独立执行机构的目标要求对监管体系进行总体设计,使其成为法定机构,在这个前提下深化监管的权威性和专业化。

  (2)监管转型涉及深层次的行政权力结构调整

  无论是消费市场监管转型、金融市场监管转型,还是垄断行业监管转型,深层次的矛盾在于调整优化行政权力结构。例如,统一反垄断职能,就要对分散在发改委、国家工商总局、商务部的反垄断职能进行整合,组建统一的反垄断机构。

  (3)监管转型牵动影响改革全局

  监管转型的重大作用不仅在于政府改革本身,它还触及经济、社会、文化、生态文明等各个领域。多年来,各方面都意识到各个领域都应该放开搞活,包括教育、医疗、文化、社保等公共服务领域,都应当引入社会资本和外资参与。但从改革实践看,由于监管转型的严重滞后,放开之后缺乏有效的监管,对各个领域改革都形成了掣肘。从这个意义上来说,监管转型对全面改革具有重大而积极的影响。

  2.监管转型需要配套推进人事制度改革

  从国际国内经验看,监管的独立性、专业化与人事制度直接相关。好的监管体制需要反映在对监管队伍产生正向的激励上。就是说,监管转型与人事制度创新相配套才能达到预期效果。建议“十三五”尽快在监管系统推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,突出职级在确定干部工资、福利等方面的作用。

  3.监管转型是走向现代政府治理的重大任务

  (1)监管转型涉及政府与市场关系的重大调整

  行政审批与市场监管是政府两项不同的行政权力,传统的监管体制将二者合二为一,成为市场监管失灵的突出因素。推进监管转型,以事中事后监管取代事前审批,需要将行政审批与市场监管严格分开,重新界定政府与市场的权力边界,形成有效的市场治理。

  (2)监管转型涉及政府与社会关系的重大调整

  监管转型的重要目标之一是调动社会组织、新闻媒体等社会力量参与市场监管的积极性,更好发挥社会力量在市场监管中的独特作用。这在客观上要求政府充分向社会放权,激发社会活力,为形成有效的社会治理寻求一条现实路径。

  (3)监管转型涉及中央与地方关系的重大调整

  监管转型涉及到监管部门的垂直管理和地方管理问题。例如,未来消费品市场监管实行从中央到地方的垂直管理,与克服地方保护主义和建立全国统一市场体系相适应。也就是说,“十三五”,如果有相当多的监管部门能够实现垂直管理,将为形成有效的地方治理创造有利条件。

  (本文节选自迟福林主编的新著《转型闯关——“十三五”:结构性改革历史挑战》。该书由中国(海南)改革发展研究院集体撰写,中国工人出版社出版发行)

  我国过渡性监管模式与现代监管模式的比较

监管理念 监管方式 监管体制 监管法治化程度
现代监管模式 事中事后监管为主 运用大数据等现代化手段进行监管;以社会信用为基础;重视发挥社会力量进行监管 监管机构独立于行政审批机构;全程监管、统一监管;监管专业化 监管机构法定、职责法定、程序法定
我国过渡性监管模式 以事前行政审批为主 监管部门以人力监管为主;忽视社会信用作用;政府唱“独角戏”的特点突出 监管机构与行政审批机构合二为一;分段监管、九龙治水;监管缺乏专业化 监管主要以行政规章为依据,监管程序带有主观性、随意性

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