用户名: 密码:
政府改革

从人民代表大会制看国家监察体制改革

作者:焦洪昌 叶远涛  时间:2017-02-23

  【摘要】推动国家监察体制改革,使我国监察体系从“党—行政监察”到“党—国家监察”的转变,符合国家治理体系现代化的要求。监察体制改革要充分体现我国人民代表大会制度这一根本政治制度,使其保障改革顺利进行。【关键词】监察体制改革 人大制度 宪法法律 治理体系现代化【中图分类号】D630.9【文献标识码】A

  十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权的重大决定。这说明国家监察体制改革得到了我国宪制授权,改革试点工作正式开始进行。

  全国人大常委会授权是监察体制改革的宪制依据

  重大改革要于法有据。监察体制改革乃事关全局的重大政治改革,必须以我国最高权力机关的授权作为法律依据。这里需要明确两个理论问题。

  第一,试点改革授权的主体应当是谁。从目前研究争论来看,对改革试点的授权主体有两种不同的看法,一种认为授权主体只能是全国人民代表大会,全国人民代表大会可以授权全国人大常委会对监察体制改革试点进行整体指导。另一种认为授权主体可以直接是全国人大常务委员会。前者认为在宪法规定之外新增设一种在中央与国务院平行、在地方与各级人民政府平行的国家机关,触动了我国人民代表大会制度和宪法的根本,是全国人大的职权范围,要授权进行改革必须由全国人大为之;后者直接认定全国人大常委会的授权资格来自宪法规范自身。其实,在我国宪法文本中,授权开展监察体制试点改革,既不在全国人大列举的法定职权范围内,也不在全国人大常委会明定的权力范围中。然而,由全国人大授权展开改革试点,在宪法学理论上有充足的解释空间,由全国人大常委会授权也同样具备相应的合宪性解释空间。作为全国人民代表大会的常设机关,全国人大常委会的权力在宪法文本中进行了法定列举。《宪法》第67条规定列举的21项职权中虽然没有明确全国人大常委会可以授权开展国家监察体制改革的内容,但是67条的第21项有个兜底条款,那就是“全国人民代表大会授予的其他职权”,该兜底条款是全国人大常委会作为授权主体的合宪性解释依据。此外,相关宪法惯例也决定了全国人大常委会授权主体的资格。立足于宪法规范和宪法惯例,我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。

  第二,需不需要进行二次授权问题。三省(市)监察体制改革试点方案发布以后,有学者提出,三省(市)所辖县、市、市辖区地方设立监察委员会,启动相应的监察体制改革,是否还需要得到上级权力机关的授权?其实,这里不存在二次授权的理论问题。因为全国人大常委会在决定中不仅对三省(市)进行了明确的授权,而且对其所辖县、市、市辖区设立监察委员也同时进行了授权。更何况,我国《立法法》第12条规定,被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。三地所辖县、市、市辖区也不可能直接再从上级权力机关中得到授权。北京市、山西省、浙江省人民代表大会可以出台相关具体方案措施,统一开展辖区内监察体制改革的具体措施。

  决定和组织监察委员会是本级权力机关的职责

  将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。按照时间顺序,可以把国家监察体制改革分为三个时期:试点改革之前、试点改革时期、试点改革成功后全国实施时期。(童之伟:“将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略”,《法学》2016年第12期)人民代表大会制度的根本政治制度地位要求国家监察体制改革每个时期都要体现人民代表大会制度的权威性,且主动发挥作用。

  中国特色社会主义法治语境下,监察体制改革要与党的领导和人民当家作主有机结合。党的领导是全方位的领导,重大政治改革必须由党的意志通过人民代表大会转变为国家意志。人民民主专政的社会主义国家意志必须同时体现党的意志和人民的意志。如果国家意志只强调体现人民的意志,就容易造成国家行为脱离党的领导、偏离社会主义轨道。因此,国家意志必须是党的意志和人民的意志相统一。党的意志与人民代表大会集中体现的人民意志相

  统一后升为国家意志。国家意志再交由国家相关职能机构贯彻执行。试点改革时期,人民代表大会制度更要发挥主动作用。一方面,从监察委员会的组织架构、产生方式、职权范围、职权行使程序、与党委纪检关系、与司法机关职权分配和衔接、监察委员会自身的监督制约等各方面都要明确以人民代表大会制度为基点。从监察委员会的产生角度来说,其由人大产生并对其负责,受其监督并向其汇报工作。我国立宪理论是权力统一和民主集中制原则,它确保了国家最高权力的不可分割性,而人民代表大会作为统一行使国家权力的机关,“一府一委两院”由人大产生,对人大负责,并受它监督。从改革试点的启动来看,试点方案首先要得到全国人大的授权才能启动,各个试点地方人大也要出台相应的具体措施让整个试点改革于法有据。三个试点地方人大也要因地制宜、因时制宜制定具体方案措施,让监察体制改革试点工作稳步推进;从监察委员会自身监督角度来看,要强化人大对监察委员会的监督。改革试点方案不仅要求强化对监察对象的监察,同时也要求“强化对监察委员会自身的监督制约”。如果监察权过大过于集中,失去外部和内部的有效监督制约,它本身就可能转化为贪腐之源的一部分。(童之伟:“对监察委员会自身的监督制约何以强化”,《法学评论》2017年第1期)制约和监督监察委员会要发挥我国人民代表大会制度的优势。我国长期以来形成了以人大监督为核心的国家监督体系,一府一委两院对人大负责、受人大监督。这里的人大监督权并非是一种“对人权”,而是一种对国家机关的权力,行使国家行政、监察、司法权的政府、监察委员会、人民法院和人民检察院由人大产生,由人大监督这些国家机关。反观监察委员会对人大的监察权,并非是对人大机构的监察,而是对在人大机构履行公权力人员的监察,这是一种对人监察权,两者并不矛盾。

  双重责任制是监察机关高效、权威反腐的保障

  国家监察体制改革的目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系。设立监察委员会实施双重责任制,一方面强调对我国权力机关人大负责;另一方面强化垂直领导,独立行使监察权。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常委会和上一级监察委员会负责,并接受监督。首先,强调监察委员会对本级权力机关负责体现了人民主权原则。监察委员会必须由相对应的人民代表大会产生,对其负责,受其监督并向其汇报工作。这不仅有利于摆脱部门化弱监督模式,提高监督主体与监督客体的对称性,而且有利于加大对国家机器运转及其行权主体的事前、事中监督力度,事实上也拓展了人大代表行使权力的领域和审议监督的内容。(高波:“国家监察体制改革:政治改革和反腐治本的新探索”,《人民日报》2016年11月15日)此外,监察委员会必须完成自身监督机制建设,把国家监察权关在法律的笼子里。自身监督机制包括内部监督和外部监督,最根本的是要接受人民的监督,体现人民主权原则。其次,要建立具备高效权威反腐功能的监察委员会必须在“人、财、物”上取得相对独立。虽然,监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。但是上级监察委员会提名下级监察委员会主任,提名后的主任在本级人大中进行选举产生,这就使人事组织上得到相对独立,不受地方权力的过多影响。此外,强化监察委员会的垂直领导,必须垂直调控各地方监察委员会的“财权”和“物权”,使各级监察委员会的人事、财权和物权不依赖地方财政,做到真正相对独立,以便最大限度地发挥高效权威反腐职能。

  宪法法律是构建国家监察体制的顶层设计

  宪法乃一国法治之重器,深化国家监察体制改革,设立监察委员会应当符合宪法精神和原则。法治和改革要同步进行。改革缺乏法律依据的,要获得全国人大的授权;有法律依据但需要修改法律的,要及时报请全国人大修改法律;涉及废止法律的,要报请全国人大予以废止。宪法序言里提到的“坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义民主,健全社会主义法制”蕴含了改革的宪法精神。国家监察体制改革,设立监察委员会从试点开始,从机制上、制度建设上先行先试,探索实践,为在全国推开积累经验。最后,全国人民代表大会通过修宪的方式将改革成果予以固化。因此,试点改革成功后推开全国实施阶段,全国人大还要完成三项基本工作。首先,制定《国家监察法》《监察委员会组织法》等新法律;其次,修订《刑事诉讼法》《行政复议法》《审计法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律;最后,修改《中华人民共和国宪法》,使改革成果得以固化。

  监察体制改革要充分体现我国人民代表大会制度这一根本政治制度,让人大制度在试点改革各时期都主动发挥作用,使其保障监察体制改革顺利进行。人民代表大会制度为完善党的自身监督和加强党对国家机器的监督提供了制度保障,使国家监督制度符合国家治理体系现代化的要求。

  (作者:中国政法大学教授;中国政法大学法学院博士生)

来源:中国党政干部论坛 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
中国改革论坛 中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive
违法和不良信息举报电话:12377 0898-66189066 举报邮箱:jubao@12377.cn 技术支持:0898-66189066
/> />