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政府改革

大力推进机关事务治理体系和治理能力现代化

作者:  时间:2017-04-27

  习近平总书记在中央军委后勤工作会议上指出,要加强后勤建设战略筹划和指导,研究现代后勤保障机理,在战略筹划、顶层设计、理论研究上下功夫,大力推动后勤现代化。[1]机关事务工作是党和国家治理工作的重要组成部分,在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的进程中,要深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神,大力推进机关事务治理体系和治理能力现代化,夯实职能化基础,彰显行业化特性,推进法治化治理,加快标准化建设,推广信息化应用、提高社会化水平,使制度更加成熟定型,发展更有质量水平,各级党政机关和人民群众更有获得感。

  一、夯实职能化基础

  一般认为,政府行为分为外部行政行为和内部行政行为两个部分。[2]机关事务治理是内部行政行为。由于客观历史原因,长期以来我们比较重视外部行政行为,重视政府对外提供公共产品和公共服务,而对内部行政行为、对维系政府生存、支撑政府运转的资源配置和利用问题关注不多,对机关事务的职能化问题关注不够,主要问题有:一是内涵不清晰。理论上对机关事务工作内涵把握不够,实践中把“机关事务”等同于“机关后勤”,或者把机关事务等同于吃喝拉撒。认识上的模糊不清,造成实践上的职责错位。二是外延不确定。对机关事务工作应该履行哪些职能,承担哪些任务等界定不清,行为边界不明,造成系统和行业职能差异较大,发展不平衡。三是内容不稳定。经济发达地区与落后地区之间、沿海开放城市与内陆城市之间,一级预算部门不同系统之间,工作内容差别大。有的职能饱满,任务繁重;有的工作任务单一。四是权责不明晰。有些宏观管理部门越位、错位地管理机关事务领域的事项,热衷于房、地、车等具体微观事项的审批,造成权责不明晰,责任不落地。[3]因此,有必要夯实机关事务职能化基础。

  (一)职能化的工作原则

  职能化是适应“善治”需要,实现政府职能结构“帕累托最优”的持续追求,是行政权力的科学化配置问题。机关事务工作主要任务是对机关服务保障资源进行科学组织、合理指挥、充分协调与有效控制,使机关运转及其职工的一定生活需求得满足和保障的社会生产过程。与这一社会生产过程相匹配的职能化建设必须坚持以下原则:集中统一、分级管理。落实《机关事务管理条例》规定,体现集中和统一的要求,一级预算部门只设一个机关事务管理机构。国家机关事务主管部门负责全国机关事务工作的业务指导,地方机关事务管理部门按照国家要求,实施具体管理。管办分离、分业推进。把机关事务管理职能和后勤服务职能分开,管理上抓好制定计划、确立标准、建立制度、配置资源、评价考核等工作。服务上坚持市场的决定性作业用,改革现有后勤服务机构,推进机关购买服务,建立契约关系。区别对待、分类指导。照顾不同地区和部门实际,选择符合实际操作强的改革方案,合理确定改革力度、步骤和进程,保持渐进性、连续性和有序性,避免照搬照抄和不切实际。

  (二)职能化的重点任务

  重点要关注三个问题:

  第一,机构统一问题。机构统一的主要任务:一是借鉴美国、英国、俄罗斯等国家大部门体制“宽职能、少机构”的横向格局和建设“有限且有效的政府”模式,在党政群团等一级预算单位,只设置一个机关事务管理机构,建立国家总局和省、市、县局的体制架构。二是注重工作职能在政府部门间的二、三次配置,将政府政务和事务职能合理、科学地配置到不同部门,客观界定机关事务部门与发展改革、财政、国土等部门的职能边界,保证完整、全面、独立履行职能。三是建立从中央到地方全面业务指导关系,统一行业标准和工作要求,确保体制统一、法制统一和政令畅通。

  第二,职能明确问题。机关事务管理的主要任务是对机关资源进行理性配置、组织和使用,使其产生最佳的管理行为效果。这种角色定位决定了机关事务工作应该以运行经费、机关用地、办公用房和设备、职工住宅、公务用车、政府采购、能源节约、公务接待、差旅会议、领导同志服务等管理为核心职能;以信息服务、车辆服务、物业服务、餐饮服务、幼教服务、会议服务、宾馆服务等为一般职能;以培训教育、精神文明、爱国卫生、绿化美化、计划生育、综合治理等为辅助职能。

  第三,关系法定问题。注重用法律法规界定机关事务部门与其他部门的关系,其中,最重要的是府际关系。[4]从内容上看,府际关系涉及政府和部门间职能划分、权力配置、利益分配和责任分担等问题。比如,通过投资关系、预算关系等方面体现出来的政府部门间财权关系,都会在部门内部投资计划管理、财务经费管理以及物业服务、后勤服务等方面体现出来。通过协调政府和政府部门间利益关系,能更好地构筑公正透明的机关事务管理关系,解决越位、缺位和错位问题。

  二、彰显行业化特征

  习近平总书记指出,后勤专业门类多。机关事务工作有其特有的专业门类和行业化特征,在推进治理体系和治理能力现代化进程中,必须彰显这些门类和特征,打造行业形象和行业品牌。

  (一)从行业特点看

  机关事务系统作为一个行业,有其区别于发展改革、财政、水利、交通等行业的显著特征:[5]

  在工作目标上,机关事务工作既是内部保障工作,又是外部管理工作。保障性体现在机关工作和职工生活的方方面面,是机关运转的基础和职工生活的依托。外部管理性体现在,既是联系群众、服务社会和干部职工的桥梁,也是承担社会责任、服务经济发展的平台。

  在工作定位上,机关事务工作可以概括为管理、保障、服务三项工作,既要从事机关运行的顶层设计、系统筹划、组织协调等管理工作,又要从事机关和职工生活的保障工作,还要为服务对象组织提供后勤服务,这是其他行业和系统所不具有的。

  在工作门类上,机关事务工作涵盖诸多学科和专业技能,诸如建筑管理、财务管理、采购学、园艺学等,呈现明显的多学科、多专业甚至交叉学科的特点,需要强化专业思维、提升专业素养、培育工匠精神。

  在工作要求上,机关事务工作参与生产、分配、交换和消费经济活动全过程,发挥了国民经济二次、三次分配作用。既是对各种资源的开发、利用和整合,也是与上下左右建立共生关系、边际交换关系的过程;既涉及内部关系处理,又涉及外部关系协调;要求做到上下衔接、左右和谐,互相支持、密切配合。

  (二)从建设任务看

  关键是以下几个方面:

  在行业规划方面。前不久,国家机关事务管理局公布了《机关事务工作“十三五”规划》,并就规划的组织实施提出了要求,部分地区机关事务管理部门按照规划要求,制定和实施了本地区规划。下一步,重点要在总体规划的基础上,尝试编制区域规划、加快完善专项规划和项目规划,建立规划检查落实机制和后评价制度,形成以规划统一意志,用规划引导工作,靠规划谋划发展的工作格局。

  在行业制度标准方面。一方面,突出预算财务管理、经费资产管理以及办公用房、公务用车等事项,建立科学规范、系统完善的保障制度,解决制度统一、标准统一、资源统筹、监管有力的问题。另一方面,围绕实物定额和服务标准,机关运行经费预算支出定额和开支标准,资产配置标准,后勤服务项目和标准等,建立定额完整、体系健全的工作标准,解决标准缺失、尺度不一、相互攀比、苦乐不均的问题。

  在行业学科方面。加强理论建设,着力建设和形成行业学科及其理论体系,解决学科缺失、政策缺位、人才不济、低层次低水平运行问题。特别要围绕行业发展规划和实际工作需要,突出整体性、前瞻性和可持续性,善于借鉴高等院校和第三方智库力量,努力打造机关事务管理主干学科、支撑学科、基础学科,解决工作有基础、发展有后劲、行业有前途的问题。

  在行业文化方面。要以节俭效能为目标,着力打造先进的机关事务行业文化,遵循文化发展规律,制定发展目标,更新工作理念,打造行业精神,完善职业道德,培育核心价值观,把干部职工凝聚成为高度统一的战斗集体,为保障机关运转、降低行政成本努力奋斗。

  在行业人才队伍方面。既要体现行业一盘棋思想,制定工作规划,明确年度目标,将学历教育、在职教育和专业技能教育有机结合;也要体现分类管理思想,着力打造行政管理类、经营管理类和专业技能类三支队伍。既要着眼内部挖潜提升培养,用专业的人干专业的事;也要善于引进和使用第三方力量,发挥外部智库和第三方机构作用,开展联合办学和双向培养。

  三、推进法治化治理

  习近平总书记指出,法律是治国重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。推进法治化治理,需要机关事务部门主动融入国家治理体系和治理能力现代化进程,用法治意识思考问题,用法治方式深化治理,实现治理法治化。

  近年来,机关事务治理法治化取得积极成效,但立法工作方面还存在一些问题,表现在:[6]一是立法层次低。2012年公布实施的《机关事务管理条例》由于位阶低,没有上升为法律规定,规范的事项不够具体,原则性太强,缺乏有效监督制约手段,导致权威性不够,管理效力低,执行效果打折扣。二是立法领域窄。仍然存在许多法制建设空白,有的事项无法可依,有的事项缺乏详细规定。例如,节约型机关建设实施条例,政府机关预算和成本控制办法,后勤服务市场建设和监管办法等等。三是立法质量不高。出台的法规制度有的缺乏系统性和前瞻性,有的过于原则和笼统,有的事权边界不清晰,有的缺乏监督制约手段,有的存在闭门造车现象,造成管理内容不统一、制度标准不一致和地区发展不平衡。

  机关事务治理法治化涉及法律规范体系、实施体系、监督体系以及保障体系等方面建设。当前的重点是:

  第一,围绕工作轴心。即围绕政府建设这个轴心,全面把握经济建设型政府向公共服务型政府转型的契机,通过加强政府内部基础建设,妥善处理政府机关结构与规模、数量与功能、需求与供给、配置与效率等矛盾,推动政府由全能向有限、管制向责任、威严向亲民的转变,建设有限、法治、伦理的服务型政府。

  第二,紧扣主要问题。打破观念桎梏,走出管理困境,加快解决长期以来存在的多头管理、政出多门,缺乏系统规划;制度标准不统一,各部门相互攀比;资产占用苦乐不均,重复建设与浪费严重;事权划分不清晰,协调机制不健全;管理约束软化,缺乏有效的监督制约手段等问题。

  第三,抓住关键领域。重点在三个方面取得突破,机构运行保障,涵盖运行经费、机关用地、办公用房、公务用车、政府采购、办公家具和设备、公务接待等方面。在职生活保障,涵盖职工住房、国内差旅、出国境活动、工资福利、津贴补贴等方面。离退生活保障,涵盖居住区环境、适老化改造、看护中心、老年大学、困难救助、康复护理等方面。

  第四,把握重点内容。法律层面,要研究制定《机关事务管理法》;法规层面,要着手起草《政府成本管理条例》等行政法规;制度标准层面,要加快制定和完善保障机关运行和职工生活的实物定额和相关标准,构建机关事务法规制度体系。

  四、加快标准化建设

  习近平总书记指出,我们要完善科学标准体系,发挥标准在后勤保障中的主导、调节、约束、控制功能,做到按标准搞供应,依制度抓管理,提高后勤管理科学化、法治化、精细化水平。标准化是现代化的基本要素,标准化对于机关事务治理,具有深远意义。[7]具体讲,标准化为机关事务治理确立工作对象,关系到治理的工作目标和发展路径;标准化为机关事务治理提供依据,关系到治理的合目的性和合规律性;标准化为机关事务治理确立规范,关系到治理的制度化、流程化和规范化;标准化为评估机关事务治理提供量化指标,关系到治理的成本和绩效;标准化为机关事务治理提供测度基准和指标,为人们开展机关事务治理的国际国内比较,提供客观分析判断和综合评价依据。

  当前,机关事务标准化建设还存在一些问题,主要是:全行业标准化意识不强,人们习惯依行政命令办事,不习惯依标准制度办事。在许多工作领域,缺乏根本性支撑标准,如统一规范的办公用房建设维修标准、机关运行经费开支标准;已有的标准中,有的科学化、合理性和全面性不够。一些标准的制定带有主观性和应急性,一些标准的制定缺乏科学程序,还有一些标准的制定带有明显的团体利益烙印。全行业标准化建设还存在碎片化、零散化、随机化现象,地区和部门的标准规范不协调,同一事项的标准在不同地区和部门不一致。此外,有些标准没有得到严格执行,形同虚设,严重影响了标准的公信力和权威性。

  机关事务标准化是将标准化的理念、原则、方法运用到机关事务管理与服务中,通过制定标准并付诸实施,达到质量目标化、方法规范化、过程程序化、管理精细化,从而获得最佳服务和管理保障效益的过程。推进机关事务标准化建设,在指导思想和目标上,要落实《国家标准化体系建设发展规划(2016-2020年)》要求,坚持政府引导、市场决定、标准先行、合力推进,坚持“量化、简化、固化、强化”的原则,在管理、保障、服务各领域,夯实工作基础,打造标准体系,推动标准实施,强化标准监督,提升标准化服务能力,建设具有适用性、综合性和前瞻化特点的标准体系。在工作重点和路径上,着力落实《机关事务管理条例》规定,以实物定额和服务标准为突破口,建立定额完整、体系健全的工作标准,重点解决机关运行经费预算支出定额和开支标准,机关资产配置标准,办公用房建设、维修和物业服务标准,公务用车编制和配备标准,公务接待服务和开支标准,后勤服务项目和标准等,逐步形成标准体系。在基础工作和切入点上,要以机关运行经费为抓手,明确标准的制定主体、分类办法、实施方案和工作步骤,统一规划,顶层设计,合理分类,逐步形成工资福利类、资产构建类、劳务成本类、物资消耗类、计提费用类等标准体系,解决人员工资、津补贴、资产设备购置、基础设施建设、会议培训差旅、水费电费办公费、后勤服务费等问题,逐步构建符合机关运行和预算管理实际的预算支出标准体系。[8]

  五、推广信息化运用

  随着云计算、大数据、物联网等技术的广泛应用,充分运用信息技术改造传统机关事务管理模式,大力推进“互联网+机关事务”,已经成为共识。由于缺乏总体规划和顶层设计,当前,机关事务信息化建设重建设、轻应用;实用性不强,重复投资和浪费问题严重。比如,在财务管理信息平台方面,由于缺乏公共财政一体化系统,无法实现包括预算编制、项目管理、指标下达、用款计划、国库集中支付、会计凭证自动生成、各种报表出具、预算执行分析以及决算等相互控制、环环相扣的工作闭环,造成预决算管理关系不顺畅。又比如,在宾馆业中,很少通过企业信息系统,把预算管理、成本管理、多维度获利性分析等管理会计工具和宾馆人财物、产供销融合,更无法实现业财融合和决策咨询。

  推广信息化运用,在工作要求上,一是要坚持应用驱动,统筹安全和发展两件大事。以信息化驱动管理现代化为主线,以建设机关事务大数据为目标,着力增强机关事务信息化发展能力,提高应用水平,使信息化在机关事务管理和政务服务中发挥更重要作用。二是要坚持顶层设计,统一规划、建设和运维。推动信息基础设施和网络安全协调发展,基础硬件、软件协调发展,电子政务内网、外网协调发展。合理运用云计算、大数据等技术,搭建基础平台,夯实信息化基础。三是要坚持需求和问题导向,注重统筹规划、融合创新。以信息化重点项目为依托,对接国家电子政务工程,深化机关事务信息化应用,完善信息化发展环境,努力实现业务信息上下贯通、左右联通和内外融通,推动信息系统全面发展。在工作措施上要做到:

  第一,统筹规划基础设施建设

  实施政务信息化基础工程,提升信息化保障能力。聚焦核心业务和核心数据,有效整合和利用计算资源,建设电子政务专有云。有计划、分步骤地推进机关财务经费、资产、房地产等业务信息系统建设,推动形成统一的业务协同管理平台。构建政务信息化标准规范体系,保证信息互通共享。加强信息安全建设,强化系统分级保护和等级保护,提升安全管控和运维水平。

  第二,深化管理业务信息化应用

  建设机关运行经费管理系统,开展运行成本数据采集、统计和分析。建设财务管理共享平台,实现所有预算单位在系统中有序运行、所有财务人员在系统中规范操作、所有银行账户在系统中实时监控的目标。开发资产管理信息系统,推动资产构建、使用、处置、交易、绩效评估等全要素全生命周期管理。提高公务用车管理信息化水平,推动改革后保留公务用车集中管理平台建设。建设办公用房信息管理系统,加强规划、建设、调配、维修改造、处置等工作。探索智慧社区建设,整合线上用户和线下物业、维修、家政、购物等资源。改进公共机构节能管理,建设办公区节能监管系统,建设绿色数据中心。构建以供应商和采购人库为核心,涵盖政府采购商品信息、项目执行信息及延伸服务信息的政府采购基础数据库。

  第三,优化信息化发展环境

  强化组织领导,优化服务支撑,加强人才引进,优化技术团队建设,增进中央和地方以及部门和行业机关事务部门的交流合作,加强系统和单位内部协调。加强信息化建设项目管控,推进绩效评价。构建政府、市场、社会等多元主体参与的信息系统与数据融合开发机制。大力推行无纸化办公,完善门户网站,健全网上审批系统,加强办事大厅建设,提高行政效率。

  六、提高社会化水平

  从美国联邦总务署、俄罗斯总统事务管理局的经验看,机关事务部门是机关后勤服务的组织者、服务监管者和质量评估机构,不是服务的直接提供机构。因此,机关后勤服务社会化的核心要义是指,通过向社会力量购买等方式供给后勤服务,并以市场化方式管理和运作后勤服务。改革开放以来,我国机关后勤进行了多层次、宽领域的持续改革,取得了积极成效,但总体上看,还存在管理体制不顺,运行机制改革没有到位,配套政策不完善,服务方式比较粗放,社会化程度偏低等问题。[9]深化后勤服务社会化,要坚持市场化和契约化导向,围绕供给侧结构性改革,结合事业单位分类改革和行业协会商会脱钩,通过简政放权、放管结合、优化服务和管办分离,全面推进机关购买后勤服务,有效满足机关需求。

  (一)改革服务机构

  按照事业单位分类改革要求,加快推进以机关服务中心为主体的后勤事业单位分类改革,尽快明确机关服务中心公益一类事业单位属性,推动有条件的机关服务中心改革为公益二类事业单位。同时,转变机关服务中心职能,公益一类服务中心重点履行机关事务管理和后勤服务监管职能;改革机关服务中心经费预算关系和财务会计制度,完善社会保障机制,推动机关服务中心转型发展。

  (二)加强分类指导

  贯彻国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,鼓励各级机关优先向社会购买基本建设类、维护维修类、资产服务类、会议培训类、公务接待类、物业服务类、餐饮服务类、幼教保育类、安全保卫类等后勤服务。也可以结合本地实际,具体确定向社会购买服务的重点领域和重点项目,解决“买什么”的问题。

  (三)完善采购管理

  优化政府购买后勤服务项目申报、预算编制、组织采购、项目监管、绩效评价等工作。提高后勤服务采购限额标准和公开采购数额标准,简化后勤服务采购方式变更审核程序和审核要求,鼓励机关根据后勤服务项目需求选择采购方式。按照普适性服务项目、区域性服务项目和排他性服务项目类别,分别明确采购办法和管理要求,解决“怎么买”的问题。

  (四)强化服务监管

  分地域分行业明确机关后勤服务项目和标准,完善服务质量第三方评估机制,建立健全后勤服务监管信息公开机制、后勤服务企业评估机制。结合信用信息平台建设,准确记录社会组织承接机关后勤服务信用信息,加强承办企业信用建设。完善机关购买后勤服务合同备案机制,推进后勤服务监管执法队伍建设。

  (五)加强绩效管理

  督促社会组织严格履行合同,掌握服务提供状况和服务对象满意程度,及时发现并研究解决服务提供中遇到的问题。加强绩效目标管理,合理设定绩效目标和指标,充分发挥专业机构在绩效评价中的作用,将绩效评价结果与合同资金支付挂钩,建立社会组织承接机关后勤服务的激励约束机制,解决“怎么管”的问题。

  (作者系国家机关事务管理局财务管理司司长、博士)

  (来源:中国行政管理)

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