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政府改革

薛澜:以深度的行政体制改革作为突破口

——在中改院"十八大后的转型与改革"改革形势分析会发言

作者:薛 澜  时间:2013-01-24   浏览次数:0

  [编者按:]2013年1月12 日,由中国(海南)改革发展研究院主办的"十八大后的转型与改革"改革形势分析会在京举行。中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全,国家发改委原副主任彭森,中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立,国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任张军扩,以及来自国家发改委、财政部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国劳动保障科学研究院、中国行政体制改革研究会、中国改革基金会、清华大学、中国政法大学等机构的官员学者出席了会议。会议由中改院院长迟福林教授主持。

  

  十八大后的转型与改革专题

  与会专家学者就十八后转型与改革的突出特点、重大任务、路线图与时间表以及改革的顶层设计、统筹策略与协调机制等问题进行了深入讨论和交流。 以下是清华大学公共管理学院院长薛 澜的发言实录:

清华大学公共管理学院院长薛 澜

  在需要改革的各个领域中,包括经济改革、政治改革、行政改革、法制建设等等,特别需要做的而且比较可行的方案是以深度的行政体制改革作为突破,辅之以一定程度的政治体制改革和法制建设。同时,把很多经济体制改革没有完成的具体措施进一步推进落实。具体说明如下:

  首先一点要明确改革的目的,不能为改革而改革。行政体制改革的最根本目标就是为中国建立一个比较完善的现代国家运行体制。任何国家要想发展,其基本运行体制应该是比较稳定的,不能来回折腾。而且这样的一个体制是所有改革的基础。这个基础不稳定,不合理,其它改革很难推行,即使强力推进,也只能是事倍功半。过去这些年我们的行政体制改革的重点太集中在机构改革,每五年就来一次机构改革,其实有很大的问题。没有一个基本的目标做引导,机构改革很有可能是做无用功。这是第一个问题。

  第二个问题,不能把所有的问题都推到政治体制改革。我们把政治体制改革扩大化,很多其实是行政体制改革的东西,都把它说成是政治体制改革。这样一方面大家都说需要,但是真正动起来又动不了。中国现在实际上最大的问题,还是我们很多政府的组织和运行方式,违背了现代国家治理体系的一些基本规律。一个国家的行政体制还是有一套基本规律的,我们的运行方式违反这个规律,就是违反科学发展观,所以造成现在面临的很多问题,如各种腐败,政府职权的滥用等等。这些问题,追根刨底,都可以发现其背后违反行政规律的现象。这个行政体制就是现代国家运行的制度性基础设施。从世界各国发展过程来看,没有这些基础设施,政治变动往往会导致国家动乱。如果有这个基础设施,其政治发展相对就比较平稳。

  行政体制改革,应当是整体系统的改革,我们以前的思路主要是机构改革。但是如果没有整体系统的思路,机构改革效果往往不明显。行政体系改革包括公务员/干部体系改革,政府职能改革,政府运行资源配置的改革,地方政府体系改革等。

  首先,我们的公务员/干部体系需要有比较大的改革,把政务官和事务官区分开来。二者在行政体系中的作用和激励是不同的。政务官主要针对有政治抱负的公务员,有较大的发展空间,也要承担一定的风险(如个人隐私的公开等等),是政府人员中的少数。而事务官主要是针对尽忠职守的职业公务员,有专门的行政管理能力和稳定的职业发展路径,是政府人员中的绝大多数。二者较好地把一个行政体系中创新与稳定的因素结合起来。中国目前公务员大数是700万人,按照我们现行的体系,在地方基层工作的人要是没有一点折腾的能力,你可能一辈子在公务员体系中到头就是科级,退休之后的各种福利保障也很有限这种机制设计导致各级政府官员理性的选择就是要折腾政绩,从而得到上层的认识。但这样的结果是我们国家不得安宁。所以,如果我们不去区分政务官和事务官,地方政府政绩工程很难消除。值得一提的是,政务官与事务官的分开,并不一定跟政党轮替必然相关。去年国庆节我到新加坡开会,跟新加坡总理办公室的官员谈到这个事情时得知,他们其实是有这个区分的,新入职的公务员进到这个体系之后几年就进行区分,有一些可以做政府部门更高层面的,就开始有意识地培养,并到政府不同部门轮岗,还有一些觉得你比较适合的就做事务官,尽忠职守,一步一步按照传统公务员体系走。

  第二个问题就是政府职能的问题。总体来讲,我们这些年的改革,政府有些偏向,主要是推动经济发展。我们从来没有把政府规制体系的建立放在一个战略地位考虑。但是我觉得现在我们到了加强政府规制能力的时候了。美国在19世纪末“进步时代“的重大变革之一就是开始建立一套政府规制经济发展的体系。现在我们的环境保护,生产安全,质量监督,食品药品安全等等的各个方面都需要加强规制。但我们是碎片化处理,有点头痛医头脚痛医脚,规制机构只是作为一般政府行政部门来设立,甚至有的把规制部门和发展部门放在同一个机构下。这样的规制体系很难发挥作用,所以我们目前整天看到生产安全问题、各种事故屡禁不止。而整个这些监管体系到底跟一般的政府行政体系有什么差别,独立性、专业性到底在什么地方体现我们研究远远不够。

  第三个问题是如何保障政府的职能和资源的匹配,同时提供严格的监督。现在的实际情况是在中央层面,甚至于在省的层面,政府的职能和资源极不匹配,导致政府机构行为变形。目前社会舆论都讲政府太大,各种抱怨很多。但实际上我们做行政管理的,都知道这个总数不小,但结构可能不合理。我们每次国际合作交流时,我都让国外学者们猜一下中央政府某个部门有多少人,他们的猜测基本上都是我们现有实际数字的10倍,8倍或者是5倍,没有一个猜中的。在我们现有职能不变的情况下,几乎所有的部门都在借调人,我还没有看到哪个部门没有借调人。这种借调有很多弊病,很多情况是完全违反基本行政管理的原则的,有些时候涉及到利益冲突问题。另外还产生一些扭曲的现象,借调来的人员被派去做那些认为比较难做的事情,而原来的内部官员则做那些比较容易的,行使权力的工作。

  第四个问题就是公务员职业要求和待遇不匹配。我们目前对政府公务员的能力和道德水准要求很高,但我们的名义工资与人才市场相应的标准相比差距很大。现在政府的名义工资水平很低,很难保证底层公务员能够有一个体面的生活。另外就是公务员收入的延期支付机制我们也没有使用。1987年我在美国读MPA到华盛顿市政府实习的时候碰到这个问题,我问他们工资收入与市场水平相比如何,他们说政府部门的工资比社会上市场的工资一般确实要低一些。但是政府工作有一定的保障,同时,政府实际上是有延期支付,退休之后各种保障很不错,但如果犯错误就会前功尽弃。这样对贪污腐败实际上也形成了约束机制。

  第五个问题是地方党政机构设置的问题。刚才谈到的中央政府人太少,与此相比就是地方党委,政府,人大,政协这些机构综合起来的庞大臃肿,这才是中国政府机构人浮于事的根本所在。中国政府的体制是单一制,但是否地方各级党政机构一定要完全复制中央层面的党政机构设置值得分析。有些直辖市,省会城市的市、县/区、街道办事处机构的设置高度重叠,完全是浪费。中央和地方的职能和财政资源到底怎么去匹配,去互补,而不是重复,这个问题需要认真分析研究,加以改革。

  与行政体系改革相关的公共部门改革也有很多问题,时间关系我谈两个具体的问题,一个是事业单位改革,还有一个就是加强人大作为公共政策整合平台的建设。

  事业单位改革的进展不乐观,但必须大力推进。事业单位改革的社会影响是巨大的,教育、医疗、科技等等都在这上头,大数差不多4000万人,而这个恰恰是中国未来经济结构转型,从农业化社会、工业化社会向知识型服务性社会转型的关键。这个社会的专业技术人员在任何社会都是中产阶级里的中坚力量。但是我们前些年的做法使得在全中国历史上,也在全世界内,形成了一个独特的现象,那就是对这个阶层前所未有的仇视。对医生、教师、科研人员的网上谩骂侮辱已经成为普遍现象,显示中的人身攻击也不在少数。这种事情在中国历史和世界范围是前所未有的,需要深刻反思。其根本原因之一就是我们没有提供一个合理的制度环境让这些领域合理发展。我们一方面把这些服务定义为公共服务,但是又不想真正买单。以北京市的公立医院为例,大部分医院从政府获得的拨款不到其运行经费的10%。而政府定价的极其不合理,又使得现有的医院无法从现有的正常收费机制中获得合理的成本补偿。长庚医院在台湾是以高水平低价格闻名的。但其在厦门的长庚医院即使享受了所有的优惠政策后,仍然只能回收不到80%的成本。因此,不管什么医院,在目前的制度环境下很难正常生存。这些医院只能想办法通过各种扭曲的方式来收费运营,形成广泛的社会抱怨。其实,高校和科研机构都面临类似的问题。

  另外一个问题就是要把各级人大作为社会意志表达和整合的唯一的、根本的合法机制来建设。现在我们国家目前很多社会公共政策讨论的机制很多,大家都对各种政策有不满意,通过各种方式来反映意见,这个都需要。但这种结果就是我们公共政策的碎片化。在讨论促进经济发展时,大家都感觉需要减税,给企业更大的发展空间。但是在讨论社会政策时,大家又都说要加强政府对公共服务的投入等等。这两个建议是完全矛盾的,一个是要减少政府的收入,另外一个要加强政府的投入。两件事情无法同时发生。但是我们没有一个共同的平台,大家把政府的收入和支出放在一起来讨论,看看这些收入来的是否合理,都花到哪儿去了,收支是否能够平衡,如果无法平衡,通过什么方式来融资等等。这个基本的平台就是各级人大,这个过程就是政府的预算过程。我们目前的政府的公共财政和预算走形式居多,没有真正在各级人大层面真正仔细讨论和决定。如果我们没有这样的整合平台,让社会意识到公共财政和预算过程的重要性,今后全社会的要求会越来越多,老百姓的期望值越来越高,而政府满足这种要求的能力会越来越有限。这样下去会要出大问题的。英国的光荣革命和美国的独立战争,追根究底,都涉及到这方面的问题。我们必须有清醒的认识。

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