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政府改革

温家宝的10年

作者:谭翊飞  时间:2013-03-15   浏览次数:0

  第一届任期相对平稳,经济高速增长,社会保持稳定;第二届任期内,各种深层次问题不断出现,改革进程日显艰难

  2008年2月1日下午,在回京44小时后,温家宝再赴湖南灾区。2日清晨,湖南再降大雪,温家宝从长沙紧急赶往郴州重灾区。在火车上,他望着窗外的积雪,神情凝重。

  2005年1月2日,温家宝专程来到陕西省铜川矿务局,代表党中央、国务院看望“11o28”矿难职工家属,悼念因公遇难的职工,慰问救护队员和灭火队员,到井下看望一线工人,向全国煤炭战线广大干部职工致以新年的问候。

  2006年12月12日,温家宝在北京丰台区广外街道三义里社区低保户陈素云家倾听她诉说家庭困难情况。

  2008年5月14日,温家宝在北川县曲山镇地震灾区看望受灾群众时把两个孩子揽在怀里。

  2009年1月25日,温家宝在汶川映秀镇板房安置小区吴志远家吃年夜饭时请大家品尝他刚炒出的回锅肉。

  2009年10月31日,温家宝到北京儿童医院,亲切看望慰问医护人员和正在就诊的患者,考察甲型H1N1流感防控工作。

  2013年1月21日,温家宝来到中国人民银行调研,看望调查统计司、货币政策司等司局工作人员,在金融信息中心听取国库业务系统和个人、企业征信系统建设及应用情况介绍。

  2013年3月5日上午,第十二届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂开幕,温家宝作完政府工作报告后鞠躬。

  回到1998

  让我们先回到1998年吧。

  是年3月19日,人民大会堂金色大厅,一年一度的总理记者招待会在这里举行。朱镕基当选国务院总理,温家宝当选副总理。朱镕基没有自我介绍,他先介绍了4位副总理。当他介绍到温家宝时,朱镕基马上补充了一句,“这是我们新任的副总理啊,大家鼓掌欢迎好不好。”温家宝再次站立鼓掌致谢。

  这是一个意味深长的镜头。在4位副总理中,其他3位--李岚清、吴邦国和钱其琛都曾担任过副总理,温家宝资历相对较浅。1985年,温家宝从地质矿务部进入中央工作以后,一直在中共中央办公厅工作。对于新闻界来说,他是一个新面孔。

  但是,在5年的副总理任期中,温家宝分管的部门最多、范围最大、职责最重。

  到2002年中国共产党十六大即将召开时,温家宝作为接班人的形象逐渐树立,海内外对新一届中共的领导班子充满期待,大家不再对他陌生。次年,温家宝当选总理,新闻界已不意外。

  朱镕基充满个性的执政风格给公众留下深刻印象。温家宝首次以总理身份在金色大厅与记者见面时就被问到他和朱镕基的对比,他对自己的定位首先是“普通的人”,而且提到,“大家普遍认为我是一个温和的人”。

  温家宝上任时,中国的改革开放已经进行二十多年,对内改革领域,基本建立了市场经济体制,经济运行的效率得到了很大提高,过去沉重的国企已经走过了改革的攻坚阶段。对外开放方面,2001年,经过十几年的谈判,中国终于恢复了WTO的地位,开放洪流滚滚而来,也许当时很少有人会预料到全球化对中国的影响如此巨大。

  得益于前人进行的改革和建立的开放体系,中国经济在温家宝上任后即开始进入了高增长、低通胀的黄金时代,一直持续到2008年全球金融危机发生才结束。中央财政收入也得益于1994年的分税制改革和经济高速增长,变得十分丰厚,这成为温家宝政府执政的基础。

  但是,正因为这些改革,中国也进入了一个新的困境:效率提高了,贫富差距拉大了,社会不稳定。

  在东北老工业基地,没有社保的人们无奈下岗,生活了无着落。在农村,县乡财政困境导致地方官员对他们加重赋税,甚至危及社会的稳定。住房改革启动了,房地产业拉动了经济增长,但是买不起房子的普通民众越来越多。教育、医疗等领域的市场化改革起步,但政府承担过少,民众负担颇重。在西部,许多人还生活在贫困线以下,和东部沿海地区的差距不断扩大。

  2003年,温家宝当选总理。在人民大会堂金色大厅记者招待会上,他坦陈自己面对的挑战:农业发展滞后、企业困难、下岗失业人口的社保压力、城乡和东西部不平衡以及财政负担沉重。

  开局之年,新一届政府就遭遇严峻挑战。在医疗卫生领域,非典疫情的扩散给社会生活带来严重影响。在南方,一名打工者之死引起了民间和知识界的不满。但新一届政府雷厉风行扭转趋势,免去卫生部长张文康职务,废除收容遣送制度,并将人权写入宪法。海内外对本届政府有很高评价,称之为“胡温新政”。

  温家宝的第一届任期相对平稳,经济高速增长,社会保持稳定。但是第二届任期内,则出现了重重困难,各种深层次问题不断暴露,并伴随着天灾的频发,让政府疲于应对。温家宝面对的问题是,既要深化改革,革除过去时代留下的弊病,建立公正和开放的市场经济体系,保障更多的自由。同时,又必须为弱势群体提供更多的福利,保证社会公平。自由和福利,忽视任何一方面都可能产生严重后果。

  这位对民众和土地充满深厚感情的国家总理,总是第一时间出现在灾难现场发表抚慰人心的讲话,而在每年的例行记者会上,则以标志性的眼神和节奏,朗诵诗词,表达志向。

  回望过去10年,凭借中央政府雄厚的财力,温家宝在财政收入进行二次分配时,努力使之倾斜于民生、倾斜于穷人,以调节社会不公。这一模式的前提是庞大的政府体系不断向社会吸取资源。他为中国的社会保障体系搭起了基本框架,这套体系一旦建立,只有往前走,不可能回头。

  但是,中国所面临的公平问题,首要的是初次分配的公平,建立自由开放的市场体系和公平的竞争环境。以财政倾斜于民生的分配方式,经过重重官僚体系的漏斗,浪费巨大。

  10年过后,中国在建立自由市场方面进展不大,离福利国家还有相当距离。

  在温家宝任内的后期,他不断呼吁进行改革,并鲜明地表达自己的立场。2007年,温家宝第一届任期将要结束,他在《求是》杂志上发表了《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》一文,提出了他对于社会主义初级阶段的基本看法。过去,以经济建设为中心提得较多,而他提出,一手经济建设,一手公平正义。

  这是他第一次在基础理论层面对自己任内的业绩进行总结。在他两届任期即将结束时,形成了一套相关的改革方法论,包括法治、司法公正、人民民主权利和反腐等。

  “不懂农民就不懂得中国”

  2012年10月2日,联合国粮农组织总干事若泽o格拉济阿诺o达席尔瓦在人民大会堂向温家宝颁发了农民奖章,这枚奖章镌刻着温家宝的一句名言:“不懂农民就不懂得中国。”

  这是一个特别的奖项,代表了粮农组织最高的荣誉。温家宝在致答辞时说,这不仅是授予我个人的荣誉,更是代表着国际社会对中国农业和农村发展成就的充分肯定和高度褒奖。

  当时中国面临的形势复杂而严峻,尤其是经济问题。许多人感觉到这轮经济滑坡比以往更厉害,各种严重的深层次矛盾堆积。

  但是粮食九连增为这届政府带来了底气。十八大前夕,对中国大陆持较为包容态度的新加坡《联合早报》针对2013年将卸任的这届政府在农村的成绩进行了调查,结果显示,近九成中国农民认为过去10年幸福感增多了,文章认为胡温在农民心中享有很高威望。

  2013年一号文件也积极评价了农业农村形势利好所带来的影响--为我国综合国力在国际风云变幻中大幅提升“注入了强劲动力,增添了应对底气,赢得了战略主动”。

  相比于2000年左右的中国农村,经过10年的政策调整,农村面貌发生了翻天覆地的变化。过去对农村面貌最典型的描述莫过于李昌平的“农村真穷、农民真苦、农业真危险”。

  在2003年人民大会堂金色大厅的总理记者招待会上,就CCTV记者关于本届政府未来面对的挑战的提问,温家宝的回答的第一点就是农业发展滞后。

  2004年3月,温家宝在向全国人大做政府工作报告时宣布,“从今年起,中国逐步降低农业税税率,平均每年降低一个百分点以上,5年内取消农业税。”后来,这一速度大大加快,2006年就实现了。

  官方媒体对此给予高度评价,称这是两千年未有之变化。但税务部门显然持反对态度,因此最后农业税和大部分农业特产税被免除,但是烟叶税得以保留。

  农业相关税费免除后,农村公共服务也处于衰败状态。但随之而来的政策,继续强化对农村的支持--粮食补贴、合作医疗、水利设施、公路建设、公共服务投入,一定程度上恢复了农村的活力。

  在农业政策方面,温家宝2012年发表在《求是》杂志的署名文章《中国农业和农村的发展道路》进行了系统总结,其中包括既要发展现代农业,也要进行新农村建设。

  温家宝2011年接受新华社记者专访时称,“从过去要缴纳税费1200多亿,到现在国家要给他们补贴1200亿,这不是一个简单的数字计算,而是质的变化。”实现这一变革的基础在于,财政收入连年高速增长。

  温家宝任内大力推动的农业政策、免费义务教育政策和社保全覆盖政策,彻底改变了中国福利制度的现状,实现了多项历史性突破。城镇居民医疗保险、低保制度、农村居民养老保险等等,虽然保障水平仍然较低,但在发展极不平衡的13亿人口的国家,建立这套社保体系十分不容易。

  无论是对农业的支持,还是社保体系的建立,都带来了腐败和不公平问题,如工程项目“豆腐渣”、社保基金被挪用,公务员和企业、企业职工和农民之间福利水平差距巨大等问题。上海社保案是腐败案例的典型之一。而因为农民对农村公共工程的参与不足,农村各类小型公共工程建设的腐败问题亦十分普遍。

  温家宝将任内这些试图建立中国式福利国家的制度通通归纳到一项核心的理论之中--作为人民的政府,一方面要推进经济社会发展,另一方面要努力实现社会公平正义。

  他在2010年人民大会堂金色大厅记者招待会上回答记者提问时说,“公平正义比太阳还要有光辉。”

  2008年的后遗症

  由免除农业税、建立社保体系开始的温家宝的第二个任期,常常被短期突发事件打断,令政府疲于应对。从2008年开始,各种重大挑战接踵而至,奥运会、地震灾害、少数民族地区的局部骚乱等等,其中真正严峻的挑战是经济问题。

  现在回头来看,很显然,2008年全球金融危机的出现完全打乱了前进的步伐。这场突如其来的金融危机深刻影响了温家宝任内的政府,其应对方式也引起了广泛争议。

  2009年底,温家宝任内首次,也是惟一一次接受了新华社独家专访,时间长达1小时40分钟。访谈围绕宏观经济形势展开,核心问题则是全面阐述2008年9月全球金融危机以来政府应对的得失。

  温家宝坦言,危机来临时感觉非常突然,中央领导人密集分赴各地调研,他走访了许多沿海地区的企业,这些企业非常困难,就业问题也随之而来,成千上万的农民工提前返乡。

  温家宝带领国务院班子迅速出台一系列刺激经济的政策,包括促进家电、汽车消费和促进投资增长的信贷政策。2008年11月底,温家宝在国务院常务会议上要求,“扩大投资出手要快,出拳要重,措施要准,工作要实”。

  天量信贷随之而来,2009年全年各项人民币贷款增加9.59万亿元,同比多增4.69万亿。地方政府借机不断扩大投资,地方债则同步爆增。至2010年,地方债问题已成为上至官方、下至民间普遍关注的问题,并一度引起债券市场的恐慌。

  在接受新华社专访时,温家宝承认调控过程中信贷投放规模过大,“如果我们信贷保持更平衡一些,结构更合理一些,规模不要过大,那就更好。”但总体上,调控的成果是显著的,“我们稳定了经济、稳住了就业,保持了社会的安定。”

  这其实已经不是他第一次澄清外界对于4万亿投资的看法,在2009年两会后的记者招待会上,他专门阐述了这一问题。

  许多人认为,这种过度宽松的政策导致了此后的通胀、地方债务扩大和经济滑坡。因为许多信贷投放到了效率低下的国企,挤占了民营经济空间。

  由信贷投放过大带来的负面效应在次年即开始显现--以房地产价格为代表的资产价格暴涨。

  温家宝开始着手解决这一问题,并将矛头指向了地产商。2011年2月,温家宝在通过中央政府网、新华网与网友在线交流时谈到房价问题,他告诫地产商,“你们应该对社会尽到应有的责任。你们的身上也应该流着道德的血液。”

  其实,温家宝上台之初的2003年就对地产业进行调控。央行下发的121号文件《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》对房地产业实施了严厉的调控措施,但是仅仅78天后,国务院发布78号令《关于房地产市场持续健康发展的通知》,调控方向完全逆转。

  2012年全国人大会议之后的记者招待会,温家宝回顾了自己2003年以来的房地产调控,坦承调控不见效,“群众也在责怪我们,说房价越调越高,政策不出中南海。”并且放下狠话:“房价还远远没有回到合理价位。”地产股当日应声大跌。

  从目前的房价来看,显然这又是一次不力的调控。2013年2月22日国家统计局发布的数据显示,70个大中城市有四分之三左右的城市新建商品房和二手房环比价格均有所上涨。

  因采取了户籍限购措施,2011年至2012年的这轮房地产调控被称为史上最严厉的房地产调控,但是却引起了地产商、下游产业和地方政府的不满。地方财政已经形成了对土地的严重依赖,而地产调控使土地流拍,地方政府收入急速下降。2011年和2012年正是地方债偿债高峰期,经济下滑税收减少,土地收入又减少,地方政府屋漏更遭连夜雨。

  金融行业同样对地产调控忧心忡忡,因为绝大多数贷款的抵押品都是土地,如果抵押品价值下降,很多贷款就要变成呆坏账。

  同时,房地产投资是固定资产投资的重要组成部分,地产调控也使经济增速下滑。

  2012年,温家宝在上述记者招待会上坦言,“我觉得房地产市场关系到财政、金融、土地、企业等各项政策,涉及到中央和地方的利益关系,特别是地方从土地出让中获取大量的收入。涉及到金融企业和房地产企业的利益,改革的阻力相当之大。”

  2013年2月20日,温家宝在中南海主持他任内的最后一次国务院常务会议,媒体报道称,他“最后一次狙击房价”。

  房地产价格暴涨的同时是长期相对稳定的物价水平开始大幅上涨,虽然国家统计局公布的数据并不足虑,但民众的实际感受则更为真切。针对物价问题,发改委曾多次约谈企业负责人,试图以行政手段暂时稳定物价。但显然,作为短期政策有效,对长期无效。

  2012年,随着欧债危机的进一步深化,全球经济再度陷入低谷,中国亦不例外。2012年上半年,伴随着严厉的宏观调控、严峻的国际经济形势和换届带来的观望氛围,中国经济在经历了短暂的后危机泡沫后,再次陷入低谷,直至十八大召开。

  除房价调控之外,温家宝从上任之初就开始推动收入分配改革,历年国家发改委的经济体制改革文件中,都提到这一问题,但一直处于研究方案的阶段。这一方案直至2013年才出台,没有引起太大反响。

  2013年2月1日,温家宝来到北京市西城区牛街西里二区看望群众,并召开座谈会听取对政府工作的意见和建议。他再次提到,“有些工作做得还不够好。”

  此前,2007年温家宝即将结束第一届任期时,信心满满,“只要解放思想,与时俱进,追求真理,只要改革开放,只要坚持和平发展、科学发展、和谐发展,我们就一定能够把中国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化国家。”

  2012年最后一次金色大厅的记者招待会,他对自己任期成绩的总结称,“对于我在任职期间中国经济和社会所发生的问题,我都负有责任。为此,我感到歉疚。”

  显然,第二个任期并不圆满。

  改革面临的问题

  回顾上届政府后五年的作为,政府在应对各种重大挑战之时,老问题尚未解决,因调控带来的新问题又开始显现,问题不断重复叠加。这一局面的出现,根本原因在于多年来各领域积累的深层次矛盾没有得到有效的解决,利益集团不断做大,改革进入到深层领域而步履艰难。

  以土地财政为例。分税制改革以后,地方财政紧张,免除农业税阻断了县级政府向农民伸出的手,于是新的收入来源开始膨胀,并急速扩大--通过造城、发展房地产业和卖地赚取巨额收益。

  改革的方向本来应当是彻底改革土地制度,阻断政府垄断土地一级市场、参与土地炒卖的行为,现实却是默认这一扭曲状况存在,并且本由预算内开支的例如农田水利建设资金,也从这里提取一定比例,令今后的改革更加困难。

  通过土地财政,地方政府、地产商和银行形成了利益捆绑,中央调控难上加难。房地产泡沫不断膨胀,不仅仅阻碍了农民工市民化进程,而且推高了制造业的经营成本。这些年受到汇率、劳动力成本上涨等影响的民营企业,又不得不承担高额的土地成本,经营环境愈加艰难。

  以利率和汇率改革为例。温家宝任内,虽然国有银行通过引进战略投资者、上市,资产质量大大改善,但是因为利率的管制,银行坐吃利差,资金大批流向央企和其他国有企业。资金市场冰火两重天,资金充裕一方拿出资金来放高利贷,民营企业则嗷嗷待哺。

  以央企为代表的国企甩掉了“企业办社保”负担,通过政策扶持,优先取得了进入资本市场的门票,又享有银行贷款的便利,同时还享有各种垄断性的政策支持,变得异常凶猛。一方面,央企在各地攻城略地,各地的政府招商工作,过去的目标主要是外商,而近几年来则变为对接央企,竞相吸引央企到地方投资成为一些地方政府的重心工作。

  另一方面,央企还不断进入竞争性行业。央企进入暴利的房地产业则是典型,虽然国资委要求部分央企退出房地产业,但效果了了,至今没有明确的时间表,相反央企财大气粗,是土地管理部门最喜欢的大客户,不少地王的称号也是央企取得。一些中小银行因为不能为央企提供大规模的资金,于是打出口号,专门围绕央企的外围做贷款业务。

  汇率体系改革的滞后,虽然促进了出口加工企业的发展,提供了就业空间,但是面对全球经济波动,这些企业风险极大,这也是2008年下半年所出现的情况。虽然2005年以来,中国启动了第二轮汇率形成机制改革,汇改以来,人民币总体上一直保持升值态势。

  但是,中国自加入WTO以来,国际收支的主要矛盾已发生急剧变化。过去,外汇是十分重要且严重短缺的资源,因此建立企业和居民的强制外汇制度,外汇集中于国家,供国家进口重要的物资所需。但是,后来外汇储备不是短缺,而是过快增长。2002年至2011年,我国外汇储备年均增加近3000亿美元,是1994年至2001年年均增加额的12倍。但是,强制结汇制度几乎没有改变,为了对冲不断增加的外汇储备,央行不得不扩大基础货币的发行量,导致了货币超发,进一步推高了国内的通货膨胀。

  第二任期内后两年,面对重重挑战,温家宝大声疾呼中国必须政治体制改革。

  2011年9月在天津举行的达沃斯论坛上,他将自己关于政治体制改革的内容归纳为5个方面,包括依法自治、维护公平正义、司法公正、保障人民的民主权利和反腐。

  在论坛上,他再次特别强调了“三公”经费问题。之后,习近平倡行节约,奢侈浪费的官员免去职务之后,这一行动才开始在社会雷厉风行地展开。而下一步更有待制度建设深化。

  温家宝对政治体制改革5个方面的总结与他在2007年对社会主义初级阶段使命的总结相比,“公平正义”被纳入了体制改革的内容。

  2012年3月14日,温家宝最后一次在人民大会堂金色大厅召开的记者招待会上说,“我担任总理期间,确实谣诼不断,我虽然不为所动,但是心里也不免感到有些痛苦。这种痛苦不是信而见疑、忠而被谤的痛苦,而是我独立的人格不为人们所理解,我对社会感到有点忧虑。”

  未来的挑战

  2012年3月14日,温家宝在与人大会议记者招待会上严厉批评了重庆,暗示重庆是在复辟“文革”模式。

  这是一个非常严肃的定性,在党内历史上,路线斗争历来有之,并引起了大规模的派系斗争。但是针对重庆王立军事件的处理,中央尽力将之局限于领导层的违法犯罪问题,并未将其定性为路线之争,以避免党内分化。

  温家宝在其任内后,不断呼吁改革,并特别强调了党和国家领导制度改革,但显然,对中国往何处去的思索和改革的工作都只能由他的继任者去完成。

  温家宝任内,利益集团不断做大,越来越挤占市场空间,央企国企和地方融资平台凭借其优势地位参与市场竞争,造成了公平的市场环境和规则被破坏。

  同时,全覆盖社保体系和农业支持体系既需要不断提高保障水平,也需要不断改进制度,使之更加公平、高效和合理。这种调整甚至比以前在白纸上建立这项制度更为困难。养老基金的巨大亏空和中国老龄化社会的到来同样是巨大考验。

  民众对于严密的社会管制、低效率的公共服务水平和不安全的环境也感不满,这对政府提出了越来越高的要求。

  上述种种要求,还必须在经济发展的基础上进行改革,如果经济增速陡然下滑,很可能引发就业及社会稳定诸多问题,但是在外需萎缩和房地产不可能再放任疯涨的情况下,找到中国经济新的增长动力和模式并不容易。但随着全球金融危机的深化,国际范围的分工也在调整,中国这艘巨轮如何调整航向,寻找到适合自己的比较优势并具有国际竞争力的发展模式,同样考验未来的领导人。

  这都需要政府更高效、勤勉的服务,更需要领导人能审时度势,深化改革,扩大开放,并且审慎地处理国际纷争。

  2008年3月,人民大会堂金色大厅的总理记者招待会,连任总理温家宝与副总理们和记者见面并回答提问,温家宝介绍了几位副总理,第一位是李克强,“坐在我旁边的是李克强。”温家宝接着说,“他是我们副总理中最年轻的,他也是中共中央政治局常委。”李克强起身致意。

  不出意外,这位最年轻的副总理将从温家宝手中接过领导政府的指挥棒,人们对其多有期待。■

来源:南方人物周刊 [关闭] [收藏] [打印]

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