用户名: 密码:
改革开放
当前位置:中国改革 > 改革开放 > 理论探讨

亚洲国家宪政发展的道路初探:五大国家的比较研究

作者:陈弘毅  时间:2013-06-28   浏览次数:0

  引 言

  宪政主义原为西方现代文明的产物,它既是一门学说,也是一种政治和法律的实践。它包含以下7个元素:法治、权力分立、权力互相制衡、公民权利和自由的保障、成文宪法、政府行为能受到违宪审查、政权依据宪法性规范和平交接[59]。在上两个世纪,宪政主义传遍世界每一角落,在此本文旨在研究并反思宪政主义或与其相关的政治体制在亚洲的起源与发展,尤其专注于中国、印度、朝鲜半岛、日本与印尼。笔者通过回顾这些国家的宪制发展道路,探讨在西方始创的宪政模式是否普遍适用于其他地区,并讨论是否如同有人主张亚洲具有其独特的人权价值观一样,亚洲也具其特殊的宪政模式或政治体制。

  西方宪政主义的理论和实践移植到亚洲的过程,在某些情况下是由于殖民化(如印度),在某些情况下是因为遭遇西方挑战后,为追求现代化而自愿自觉地引进或模仿(如中国、日本)西方宪政模式。在所研究的案例中,有些国家虽在宣告独立时引进了带有西方自由主义和民主倾向的宪法,但其后执政者却无视宪政主义的要求,实施威权统治(如韩国、印尼)。当然,这些威权主义政体均未能持续,逐渐让步给民主宪政(如韩国、中国台湾地区、印尼)。也有一些国家,西方宪政理想与体制成功地融入了本土文化和环境,造就了稳定的管治模式(如印度、战后日本)。还有一些国家,列宁——斯大林式的宪法被引进后,稳固地保留下来,由共产党领导的社会主义政体仍然健在(如中国大陆、朝鲜)。本文建基于对五个主要亚洲国家:中国(包括台湾地区)、日本、南北韩(北部的朝鲜民主主义共和国和南部的大韩民国)、印尼和印度的宪制发展道路作为个案的研究。选择这些国家的原因,一是在于它们代表了不同脉络的的亚洲传统和文化、亚洲国家中的不同现代化轨迹、不同的经济发展水平;二是在于它们在亚洲地区(中东地区除外)享有文化、经济或政治上的重要性或影响力。例如中国,它是当今世界人口最多的国家,亦是崛起中的经济超级大国;日本在亚洲地区,在经济、科技方面最为先进;印尼、印度从疆域、人口或经济规模上说,分别是东南亚和南亚的最大两国;最后,朝鲜半岛的南北韩是分裂国家中的重要个案,其中,韩国更是成功地走出了朝鲜战争造成的破坏与贫困,成为亚洲的经济与文化大国。

  一、日本的案例

  欧洲人于十六世纪初首次来到日本,当中包括基督教(天主教)传教士,但他们在十七世纪被驱逐出境,而当地基督徒也受到了迫害。在德川幕府统治期间(1603~1868),日本采取锁国政策,直至1853年美国海军军官培里率舰队抵达东京湾后不久,才被迫开放门户[60]。一如邻邦中国,西方列强与日本签订不平等条约,而日本人也像中国人一様开始寻觅足以抵御外敌的富国强兵的良策[1]。

  虽然日本天皇的皇位自远古时代起就世袭继承,未曾间断,而不像其他国家那样经历过改朝换代,但国家的统治实权却掌握在摄政的军事领导人(将军)及其政府(幕府)手中(将军之位也按血统世袭;自从十七世纪以来执政的幕府乃由德川家康创立)。日本分为二百多个藩地[1]P238,各有诸候(大名)管治,并由幕府将军监察和掌控。西方列强的挑战促成了德川幕府的覆灭及1868年的明治维新,原有的封建制度改变为中央集权。理论上,明治维新标志着天皇重掌政权,即幕府将军向天皇奉还政权。但从政治现实上看,政权实际上转移到了一批新的政坛精英手中,他们多为萨摩或长洲藩地的原政治领袖[1]P80,明治维新后他们便以天皇之名行事,这些政治精英被称为元老[1]P88。

  明治天皇(1868~1912)在位期间,日本在经济、科技、社会、文化、政治与法律方面均经历了迅速的现代化与西方化。“从来没有任何国家,能如此快速而成功地对西方的经济、军事与科技优势所带来的挑战作出反应。”[1]P84-85以法律领域为例,日本订立了欧洲式的法典(主要参照法、德两国法典),又设立了欧洲式的法院、律师职业和法学教育[2]第2章。法治国家与司法独立的概念得到引进,并被奉为正统[2]P25。政府的行政制度亦进行了西化[1]P83、88。

  从宪政角度来说,最重大的发展之一莫过于1870年兴起的自由民权运动,以及与之相关的主张在日本建立英式国会的运动[1]P87-88。1875年,日本政府向社会承诺最迟于1890年制宪,并成立国会[2]P28。为准备制宪,政治家伊藤博文被派往欧洲以研究当地宪政制度[2]P28。虽然当时各政治团体和政界人士都提交了内容各异的宪法草案,最终被政府认定为最适合为日本仿效的还是欧洲某些国家的君主立宪制度,尤其是1850年的《普鲁士宪法》[2]P28。1889年,《大日本帝国宪法》(又称《明治宪法》)终由天皇颁布。《明治宪法》的颁布被视为天皇的行为,而非日本全国人民的行为;西方的主权在民概念没有被纳入其中。根据宪法正文前的“御告文”,天皇“誓率先现在及将来之臣民履行此宪法无惩”。紧随“御告文”的是“宪法发布敕语”,其中写道:天皇“对现在及将来之臣民,宣布此不磨之大典。…国家统治之大权,朕承之于祖宗,侍之于子孙。”宪法正文则宣告“天皇神圣不可侵犯”[61],并“为国家元首,总揽统治权”[62]。在宣称天皇拥有统治权的同时,《明治宪法》(于第三章)设立名为帝国议会的国会制度,当中包括贵族院(上议院)及众议院(下议院)。前者由贵族及敕任议员组成,后者的议员则由人民公选产生。宪法于第二章列明臣民的权利与义务(第一章乃关于天皇)。其余章节则是关于为国务大臣及枢密顾问(第四章)、司法(第五章)、财政(第六章)及补则(第七章)。起初,众议院的选民范围局限于每年缴纳至少15日圆税款的男性公民,这类人当时仅占人口的百分之一[1]P89。其后选民范围于1900年及1919年先后有所扩展,到了1925年,所有男性公民皆享选举权[1]P93。不同政党的候选人互相竞逐,并在进入议会后与政府行政官员分享权力,发挥制衡作用。这种制度逐步演化英式的议会内阁制,即组成内阁的首相及其他大臣,均从众议院中占多数议席的政党的领袖之中任命。日本帝国议会因而“成为西方以外,首个成功的议会制度的实验”[1]P89。这种于大正天皇位内(1912~1926)盛行的民主政治被称为“大正民主”(1913~1932)[1]P93。然而,日本民主发展的趋势却于20世纪30年代发生了逆转。

  应当指出的是,即使在20世纪30年代民主发生倒退之前,西式的自由主义的民主宪政从未被完全引入日本。十九世纪末以来,为了防止时有发生的民间骚乱,以及打压异见人士与共产主义者等原因,日本人的公民与政治自由一直受到严苛的法律限制,如19世纪末的《保安条例》[2]P29和1925年的《治安维持法》[1]P97。值得注意的是,《明治宪法》所保障的权利可受法例的限制,宪法并没有设立任何进行违宪审查的机制。

  日本军人政府的兴起并于1936年正式取代文官统治[2]P31-32的原因,固然可以归究到国际经济大萧条、日本民意对军方在华军事行动的支持,以及文官政府的一些领导人被军方暗杀等原因,然而《明治宪法》本身的不足之处,也是一个关键因素。《明治宪法》并不要求内阁大臣或首相向议会负责;他们完全由天皇任命,只向天皇负责。如此一来,任命议会中多数党的领袖成为大臣或首相的做法,就无宪法上的基础。再者,按照宪法,只有天皇拥有对军队的最高指挥权,军队实际上不受文官政府的控制。自20世纪30年代起,亦即日军侵略和占领中国东北时,日本的外交政策与军事行动已大致由军方自把自为。军方于20世纪30年代取得对政府的控制权后,将日本变为一个由警察与特务统治的军国主义极权国家,并向国民灌输“国体”(kokutai)思想[3]P7,强调对神圣天皇的绝对忠诚、完全牺牲,最终更挑起了太平洋战争。

  日本战败后,由美国主导的盟军占领了日本(1945~1952)。美国除了在日本推行去军国化、并协助日本重建经济和社会外,也意图将日本转化为真正的自由主义的民主宪政国家。驻日盟军总司令麦克阿瑟将军要求战后的日本政府着手草拟新宪法。不同政党及团体提出了关于草拟新宪法的方案,政府随之拟定草案,提交给驻日盟军总司令部。然而美方对草稿并不满意。麦克阿瑟于1946年2月指示手下拟定一份指引,让日本政府在此基础上再行起草。新宪法的草案再经修订后,经驻日盟军总司令部批准,最终于1946年8月由新选出的帝国议会众议院通过[3]P13。这部《日本国宪法》由裕仁天皇(1926年即位~1989年驾崩)于1946年11月按照《明治宪法》中关于宪法修订的条款颁布,以此确保了日本宪法的延续性。另外,宪法的延续性也因1946年《日本国宪法》保留天皇制度而得以保障,但在宪法的基本原则与宪法所确立的政治体制方面,则发生了根本性的转变。这部新宪法的基本原则包括主权在民、和平主义(永远放弃发动战争、武力威胁或使用武力)和对基本人权的保障。政治制度正式确立为英式的议会内阁制。新宪法亦采用了美式的违宪审查制度,即法院可根据宪法审查国家的立法与行政行为。

  如果把新宪法的序言与《明治宪法》的序言比较,可谓大相径庭。前者开宗明义说“我们日本国民…兹宣布主权属于国民,并确定本宪法。”不过,新宪的基本结构与章节仍主要沿用《明治宪法》。故此,第一章仍是关于天皇的章节,它规定天皇仅是“日本国的象征,是日本国民统一的象征,其地位,以主权所属的日本国民之意志为依据。”[63]“天皇有关国事的一切行为,必须有内阁的建议与承认,由内阁负其责任。”[64]第二章为新增章节,题为“放弃战争”,当中只有一项条文即第9条,亦是新宪法中最著名的条文。第三章题为“国民的权利与义务”,列举了诸多公民与政治权利,社会、经济与文化权利及财产权等。其他章节分别涉及国会(即“国家的最高权力机关”,包括众议院及参议院两院)、内阁(须“对国会负连带责任”)、司法(被赋予违宪审查的权力)、财政、地方自治、宪法的修改(须每议院全体议员三分之二以上通过,并于全民投票得到半数以上赞成)、最高法院及补充规则。

  虽然1946年的《日本国宪法》制定于盟军占领时期,它却一直沿用至今,成为当今世界最“耐用”的宪法之一。虽然日本国内不时有修宪的倡议与争论(特别是就第9条而言)[3]P12-18,但政府和国会从未正式提出过任何宪法修正案,更遑论制定任何修订宪法的条文。战后这部新宪法看来是赢得了大部份日本国民的满意、支持与尊重[65]。整体而言,日本政府对宪法保障的权利与自由是尊重的[3]P9。有关宪法条文的诉讼案件也为数不少,然而日本最高法院素以保守和司法克制著称,在62年内(1947~2008)仅有八次宣告国会通过的法例违宪[66]。自20世纪40年代末起,日本一直定期举行自由而公平的选举,而保守派与改革派的政党都积极地参与选举和政务。战后自民党长期独大(直至2009年)可说是由于日本选民自身的选择而导致的。笔者认为,日本是西方自由主义的民主宪政移植到亚洲土壤的成功“物语”。

  二、印度的案例

  印度是世界最古老的文明之一,在殖民化过程中,它的法律及政治体制经历了全面的西化。“这种对其传统规范体系的转化,是世界文化交流史上值得瞩目的成就之一”[4]P16。英国东印度公司成立于1600年,并于17世纪开始于印度活动;到了1858年,英国政府正式就印度行使主权,负起管治印度的责任[5]。英国国会制定《1858年印度政府法》,作为英国在印度施行威权主义的殖民统治的法理基础。英国普通法的基本概念和体制,如法院制度、司法独立、律师制度等也被移植到了英属印度。后来,英国将民选成分引入了印度的立法议会,使印度政治体制朝向英国西敏寺式的代议政制发展,虽然这举措当时并非是为了推动印度独立。印度人组织了自己的政党——如1885年成立的印度国民大会党,及1906年创立的全印穆斯林联盟。第一次世界大战期间,国大党展开其地方自治运动,争取由印度人自治[6]。后来,圣雄甘地带领国大党进行不合作运动的非暴力抗争,目标是追求印度完全脱离英国统治而独立。二次大战后,英国最终同意让印度独立。全印穆斯林联盟对于将英属印度分割为印度与巴基斯坦两国的建议得到接纳。英国国会制定的《1947年印度独立法》正式确立印、巴为两个新的主权国家,各自拥有其制宪会议,以制定各自的宪法。经过两年的讨论,印度制宪会议在1949年通过了《印度共和国宪法》(简称《印度宪法》)。

  这部新宪法在通过时包括序言、22篇(395项条文)和8个附表[67],是世界上篇幅最长的宪法。在其他国家由一般法例规定的许多行政细节,也都包括在这部宪法之内。如果把该宪法与《1935年印度政府法》(即印度独立前英国国会为英属印度通过的最后一份宪制性文件)相比较,我们会发现两者之间有相当延续性:新宪法中不少条文都是从《1935年印度政府法》复制而来的。新宪法基本上包含西方自由主义民主宪政国家宪法的所有特征,既肯定主权在民的原则,又设定了人权保障的制度。它并跟随《1935年印度政府法》所设的架构,采取联邦制,部分学者称之为准联邦制[68],划分印度联邦政府和各邦政府的权力[7]P677-680。在联邦和邦两个层次,印度宪法都设立了英式议会内阁制的政治体制。同时,印度也引进了美国式的违宪审查制度,由法院审查立法行为与政府行为是否违宪。

  《印度宪法》其中一个特色,在于其第四篇列出的一套“国家政策的指导原则”(简称“指导原则”),宪法明文规定这些原则的执行并无可诉讼性(即不由法院在审理案件时直接应用和执行)。这种指导原则的设立是由《爱尔兰共和国宪法》所启发的[6]P29。指导原则包括国家的一些基本方针政策,如维持公正的社会秩序以促进人民福利(《印度宪法》第38条),确保社会物质资源的占有与控制,应以最有利于公共利益的方式分配(印度宪法》第39(b)条),及避免财富与生产手段过于集中,损害公众利益(《印度宪法》第39(c)条)。指导原则也涉及公民的社会、经济与文化权利,如拥有基本的谋生手段的权利(《印度宪法》第39(a)条)、工作权、受教育权、享有公共援助权(印度宪法》第41条),以及保障人民能够就业、拥有起码的工资和工作条件,以确保他们能享有合理的生活水平,并享有闲暇与参与社会和文化活动的机会。(《印度宪法》第43条)

  考虑到印度社会中传统的种姓制度,以及社会与经济上的严重不平等现象,以下指导原则显得尤为重要:国家须特别关心与促进弱势阶层的教育与经济利益,特别是表列种姓和表列部族(于宪法附表列出的种姓和部族),并须保护他们免受社会不公及任何形式的剥削(《印度宪法》第46条)。在此应当指出,宪法也为表列的种姓和部族预留了在人民院(又称下议院)及邦的立法院中一定比例的议席(《印度宪法》第330、332及334条),并废除了贱民制(《印度宪法》第17条)——传统观念中将某种姓视作“不可接触的人”的制度。由此可见,《印度宪法》并非单为建立政治体制和宣示基本人权自由而设,同时也是为了促进社会改革。究竟维护社会下层种姓(即表列种姓、表列部族)与其他在社会及教育上的落后阶层的利益,是否构成对其他人的歧视,这一直是在印度宪法学中最具争议性的议题之一[8]P397-398。例如1990年印度政府实施《曼达尔委员会报告书》的建议,为社会和教育上的落后阶层预留一定比例的公职名额,结果导致了大规模的族裔骚乱[4]P29、33。在公务职位聘用中,机会均等与优待弱势之间的矛盾,成为了宪法诠释的问题。在Indra Sawhney v Union of India一案中,印度最高法院讨论了这个问题。在此案和后来相关的判决中,法院订下了详尽指引,以判别这些扶持行动是否合宪。

  另一个与社会改革相关的具争议性的宪法领域是土地改革和经济政策,在印度宪政史上,这方面构成了最高法院与政府之间最为严重的分歧。政府在这方面推行社会主义式的政策,而宪法则保障私人产权,两者之间自然产生冲突。法院在针对立法进行违宪审查时,维护了受到土地改革的不利影响的农村地主的权益,土地改革因而受到阻碍;其他拥有私有财产并受到国有化措施影响的人,也得到类似的宪法性保护,因此政府与法院之间争论不休。政府的对策是:运用执政党对国会三分之二议席的控制权,通过了一系列对宪法的修订,意图削减法院在这方面的违宪审查权[7]P682-684。国会与最高法院之间展开对了宪法监护权的争夺战[9]P1-15。在此期间,法院创设了以下著名的宪法学原则:如宪法条文关乎该部宪法之基本结构,则国会无权对其作出修订[10]。

  印度是由许多族裔和不同宗教与语言的社群组成的多元社会。事实证明,印度宪法建立的联邦制灵活有度。国家可以依照族裔及其他身分等政治因素,不时增添新邦[5]。对于联邦与邦之间在宪法上的关系,《印度宪法》第356条的运用与滥用长期以来是很有争议性的课题。根据此条文,若印度总统根据邦长的报告,或从其他途径,有理由相信在当时情况下邦政府已无力按宪法的规定履行其职能,则总统可取缔邦政府之权力,并下令由联邦政府直接就邦的事务行使权力(《印度宪法》第356条)。宪法第356条被运用了逾百次之多。在Bommai一案中((1994)3SCCI),印度最高法院制订了在这类情况下实施违宪审查的准则,试图限制联邦政府运用第356条的行为。第356条属于印度宪法第十八篇,题为“紧急状态”。该篇首项条文为第352条,授权总统宣告全印度进入紧急状态。印度宪政史的分水岭,也是一桩被视为具创伤性的事件,出现在1975年。当时总理英迪拉·甘地夫人(Indira Gandhi)使用第352条,“表因是声称印度发生内乱,会危害印度的安全,但实则是预防她会失去总理之位”[9]P97。事情的背景是,印度的安拉阿巴德邦的高等法院在某桩关于不正当选举行为的诉讼中宣判甘地夫人罪名成立后,她随即于翌日颁布紧急状态令[4]P22。紧急状态期间,超过一千名政敌被拘留[9]P9。1977年,英迪拉·甘地撤销紧急状态,举行大选,却出乎她意料地被印度人民党击败[5]P257。人民党政府通过国会废除了英迪拉·甘地在位时国会为限制司法权而通过的一些宪法修订案,并进一步通过一项宪法修订案以减缩关于紧急状态令的权力[11]P370-371。

  在紧急状态期间,印度最高法院曾作出了一项恶名昭彰的裁决:在Habeas Corpus一案中,最高法院裁定,紧急状态令生效期间,所有防范性拘留(即被拘留者没有在法院审判中被证明犯罪,拘留的目的被声称是在于防止他犯罪)均可免于违宪审查。但紧急状态令结束后,最高法院则重新肯定了自身的司法权力,一个积极司法的新时期就此展开。自从1978年Maneka Gandhi案((1978)2SCR621)这一划时代的案例开始,印度法院建立了一整套的法理来解读宪法第21条,几乎所有确保人民能有尊严、有意义地生活的元素都得到了程序上与实质上的宪法性保障;许多宪法中的指导原则原本不能由法院执行,从此也因而得以间接实施[7]P612-613。在1980年Minerva Mills v Union of India一案与其后相关的案例中,就国会修订宪法的权限问题,最高法院重申并扩大了上述“基本结构”的原则[7]P682-684。在20世纪80年代的印度,著名的“公众利益诉讼运动”(或称公益诉讼)开始形成,至今兴盛不衰。为促进这些诉讼,最高法院摒弃了传统的诉讼资格规则,并通过建立和运用以书信起诉等模式,给贫困者、文盲等弱势社群通过法院去维权提供了方便[7]P676。法院还突破了其审裁纠纷的传统角色,例如它不仅任命调查委员去进行调查,还推行社会政策性的项目,并监察其实施。对社会上处于弱势、受到压迫的群体而言,法院成为了他们权益的守护神。法院还介入涉及诸如贪污、警察与监狱暴力、环境污染等事件,以促进问题的解决[4]P38-44。正如两位印度学者在其合著中指出,“在其权力行使的广度与深度来说,印度司法机关,特别是最高法院,是民主宪政国家中的骄傲。”[7]P672

  虽然有着以上成就,然而印度的司法系统整体效益非常值得商榷[12]P40。例如,法院积压了大量未处理的案件;行政体系的效率也有很多方面不如人意,贪污问题无日无之。印度的族裔、种姓与宗教冲突仍然偶尔演变成为暴动。然而,考虑到印度在六十多年前宣告独立时面对着何等庞大的社会、经济与政治问题,笔者认为印度实施自由主义的民主宪政的历程总体而言可算成功。在这个坐拥11亿人口的国家,上次的2009年大选有七亿一千四百万合资格选民投票,在超过八十万个票站中选出自己的政府;印度在民主宪政上的成就闪耀于亚洲。

来源:《政法论丛》 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive