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夏锋等:部分新兴经济体的进城农村转移人口及其就业与住房保障

——2013’新兴经济体智库圆桌会议综述

作者:夏锋 李子明 郭文芹  时间:2013-11-16   浏览次数:0

  2013年11月3日,“2013’新兴经济体智库圆桌会议”在中改院举行。中改院院长迟福林教授应邀在开幕式发表主旨演讲,分析了中国以农民工为主体的农村转移人口市民化对经济转型升级与走向消费主导的经济增长和公平可持续发展的重要意义、核心内涵、基本路径及改革需求。中改院研究人员与来自巴西、俄罗斯、印度、南非、墨西哥、印尼、土耳其等国智库的专家学者围绕“农村转移人口市民化的趋势与挑战”、“农村转移人口非农就业现状与挑战”、“农业转移人口基本住房保障的现状与挑战”三个议题进行了深入交流。部分新兴经济体智库的专家学者介绍的有些情况和提出的一些观点对我国推进城镇化转型,加快以农民工为重点的农村转移人口的市民化具有一定的参考和借鉴价值。

  一、新兴经济体农村人口转移流动的趋势与挑战

  1. 新兴经济体农村人口转移现状。

  南非总统经济监测评估部官员祖玛介绍说,由于长期实行的种族隔离制度,南非政府采取严格的“流入控制”等措施,导致南非人的城镇化水平长期低位徘徊。白种人和其他有色人种的城镇化率始终超过非洲黑人。2001年,非洲黑人的城镇化率只有47%,而白人的城镇化率高达90%,其他有色人种为87%。上个世纪80年代,南非废除“流入控制”制度,1994年开始实行自由流动制度,城市化开始加速。在2001年到2011年的10年间,南非城市人口比重从57%上升到67%。

  墨西哥学院人口、城市与环境研究中心教授索布里诺指出,在1980~2010年之间,墨西哥大都市区人口占全国人口的比重从61%上升至70%。30年间的人口流动有5个特点:第一,墨西哥城大都会区人口增长大幅下降,从净迁入转变为净迁出;第二,与美国接壤的中部北部边境地区的大城市人口增长十分显著;第三,内部迁移模式发生变化,开始以城市向城市的流动为主;第四,人口集聚从农村到城市流动为主转变为从中小城市向大都市流动为主;第五,新兴城市数量加速增长,吸纳了相当数量的从农村到城市、从老城市到新城市的内部转移人口。

  印度观察家研究基金会高级研究员艾加介绍说,70多年来,印度人的城镇化大起大落。在1941~1951年之间,城市人口占比从不足20%提高到41%。在1951年~1961年之间,城镇人口占比不升反降。1961~1971年之间,城镇人口占比平稳上升,1981年达到46%。1981年以来的30多年间,由于城市生活成本太高,越来越多的人选择居住在毗邻大型城市中心的郊区,城市人口增长率再次下降。2011年印度人口城市化率仅为31.8%。

  俄罗斯西北战略研究中心研究部部长迪米特里指出,俄罗斯的城市化稍晚于其他工业化国家,但城市人口一直稳步增长。在人口的空间布局上,移民大半集中于圣彼得堡地区、中东部、西北部,西伯利亚以及乌拉尔地区的城市,主要在冶炼、交通、能源等制造加工行业就业。多年来,移民不断从莫斯科地区的周边向莫斯科市集聚,也不断从列宁格勒州向首府圣彼得堡集聚。在这些移民中,年轻移民以及男性移民占绝大多数,穆斯林占了85%。

  2. 新兴经济体农村转移人口的流动趋势。

  祖玛指出,南非人口流动呈现出“一快一慢”的趋势。虽然人口大规模从农村转移至城市的进程仍在继续,越来越集中在人口密集地区,主要集中在大都会区和二级城市。由于城市就业难度增大,迫使人们越来越多的进城农村转移人口回流到城市郊区。

  索布里诺指出,在墨西哥,并非所有境内迁移都是从农村向城市流动,而是呈现出三个主要趋势:一是劳动力迁移,缺乏劳动技能的单身女性以就业为目的从小城镇流向大城市;二是有劳动技能的人为寻求更好的生存发展环境在同等规模的城市之间流动;三是回迁,缺乏劳动技能的人从大城市回到生活成本相对较低的农村地区。

  艾加介绍说,根据2011年的人口普查,印度有3.77亿人(31%)居住在7935个市镇与521个城市中,其中大孟买、德里和加尔各答的人口都超过1000万。2001~2011年,印度城市总人口增长到31.8%,从2001年的2.88亿增长到2011年3.77亿。根据相关研究,2010~2050年,印度城镇新增人口规模将达到4.97亿,而在此期间中国新增城镇新增人口规模只会有3.41亿,美国为1.03亿,尼日尼亚为2亿,印度尼西亚为0.92亿。

  土耳其经济政策研究基金会克鲁格卢指出,土耳其是个多民族和多文化的国家,移民历史与城市化进程交相呼应。1945~1980年,土耳其的城市化过程不但包括周边农村人口向中心城市的集聚,也包括了跨地区的农村人口向城市的集聚。1975年之后,土耳其农村转移人口不再仅仅是农村剩余劳动力的转移,而是整个家庭从农村到城镇的社会迁移。在1950年到 1980年的30年间,城镇人口占比从25%快速增长到1980年的80%。

  3. 新兴经济体农村人口转移的动因。

  祖玛认为,南非农村人口转移的动因主要是经济机会的差异,农业部门的失业和就业的不稳定性是南非农村人口转移的主要动因。在南非,有5个大城市的经济总量占全国GDP的52%以上。豪登省的面积只有 1.83 万平方公里,仅为南非全国面积的1.5%,但该省三大城市的经济总量就占到南非GDP的32%。豪豋省一个省的制造业占全国的35%、贸易、服务业占全国的21%、金融服务业占19%、运输占10%。过去10年,大城市的强劲经济增长,吸引大量农村人口转移。

  南非非洲研究院研究部部长西梅拉内强调,在非洲,人口从农村迁入城市的主要根源是农村地区政治的不稳定和城市经济增长为农村人口带来的就业机会。但是,南非同样存在人口从城镇流回农村的现象,其主要原因是这些城市的就业机会减少、收入过低、生活成本太高。

  索布里诺指出,随着由就业机会、较高收入等构成的城镇吸引力的式微,2010年以来,墨西哥所有城市的人口迁移强度呈下降趋势,每年每千居民中的流动人口从11.4人降至9.6人,大型城市每年每千居民中的流动人口从8.9降至7.0人。而中小城市由于生活成本相对较低,正在成为吸纳农村转移人口的主要载体。

  艾加指出,农村地区发展停滞而新兴城市的兴起带来各种经济机遇,是印度农村人口向城市大规模迁移的主要原因。农村经济的发展难以维持农村人口生存和再生产,迫使村民迁往城镇。印度农村人口向城镇转移的其他重要原因包括就业、教育及婚姻。

  4. 新兴经济体农村转移人口带来的治理挑战。

  祖玛认为,南非农村人口转移滞后与无序有其深刻的历史根源,种族隔离制度曾严格限制人口在全国范围内的流动。“流入控制”和《种族区域法》等臭名昭著的法律,通行证法规迫使黑人的城市化进程混乱无序。黑人被迫住在同一种族区域,在农村难以获得土地、在被迫居住的城镇就业困难,无论是仍然居住在种族隔离时期划定的农村地区还是已经转移到种族隔离时期划定的城镇地区的黑人,不仅就业难,而且难以享受基本的公共服务。这是南非农村人口转移面临的最大挑战。

  西梅拉内指出,为了预防人口膨胀、交通拥堵、资源紧缺等大城市病,南非城市化坚持“小就是美”的理念,不给农村转移人口提供教育、医疗、住房等基本公共服务,迫使流入城镇的农村人口自动离开城区。对农村转移人口的社会排斥成为南非城镇化悖论。

  索布里诺指出,在国际金融危机导致的经济危机背景下,墨西哥农村居民收入过低难以承担迁移成本,城镇就业机会减少,农村人口老龄化问题日益严重。这三个问题都是墨西哥与农村人口转移相关的公共治理挑战。

  艾加指出,印度农村人口迁移产生了许多消极影响。一是贫困农村人口进入城镇后的自卑感和沮丧感导致毒品泛滥、犯罪率攀升;二是农村转移人口大多在城镇非正式经济部门就业,工资低、生活和健康无保障;第三,庞大的农村转移人口给现有基础设施和公共服务供给造成巨大压力,贫民窟数量剧增,贫民窟住户比重占到城镇居民户数的17.4%。贫民窟聚集地生活环境恶劣,加快了传染病的蔓延;四是导致城镇人口性别比严重失衡。

  迪米特里认为,俄罗斯外部移民带来的治理问题对其他新兴经济体内部移民面临的治理挑战具有一定的启示。2012年,进入俄罗斯的外部移民有1100万,仅有134万是合法移民。种族、文化和宗教的多元化,移民的年轻化以及低教育水平,导致民族冲突日趋严重。

  克鲁格卢指出,土耳其人口迁移带来的最大治理挑战是失业。2010年,土耳其的男性就业率远低于欧洲平均水平的77.6%,只有70.8%;女性就业率只有27.6%,重要原因在于农村转移人口中的女性受教育程度较低。

  5.有效应对农村人口转移带来的治理挑战与制度创新。

  祖玛认为,城市化、工业化进程并不能自动提高农村转移人口的生活水平,必须从宪法上保障农村转移人口在城镇的生存权利、就业权利和分享基本公共服务的权利,打破事实上存在的对农村转移人口的就业歧视和社会排斥等制度。其次,被动的、渐进式的政策法规调整难以及时而有效地保障农村转移人口在城镇的公民权利,必须站在保障农村转移人口在城镇的宪法权利的高度,超前规划农村转移人口的住房、交通和教育医疗公用设施建设。

  索布里诺提出,公共政策应根据应根据人口迁移及时做出调整,特别应加大农村转移人口迁入地的基础设施投资和公共服务。

  艾加建议,为确保农村贫困的迁移人口在更大程度上分享城镇基本公民服务,一是应保证包括农村转移人口在内的所有城市居民有资源、有机会和有能力参与公共决策;二是应统筹协调政府相关部门的农村转移人口的政策规划;三是建立各级政府、企业和民间社会组织之间的合作伙伴关系,形成保障农村转移人口公民权利的社会合力;四是应制定并实施基本公共服务均等化标准,让非政府组织参与公共服务;五是城市规划建设应充分考虑以农村转移人口为主体的城镇非正规就业人口的就业和住房等基本生存需求。

  迪米特里建议以保障农村转移人口在城镇的公民权利为目标,创新财税政策,增加公共投入,鼓励和支持农村转移人口的教育培训,增强不同种族和宗教人群的相互理解和包容,为农村转移人口公平提供平等参与城镇经济发展的机会,实现包容性人的城镇化。

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