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杨立宪:两岸关系政治定位问题探讨

作者:杨立宪  时间:2013-12-20

  指导思想

  2008年国民党重新上台执政以来,两岸关系出现了历史性的大突破、大发展,大陆改革开放30年、两岸民间交流20年所蓄积的能量,以及全球化所产生的巨大压力与动力,促使两岸的交流联系更加频密。与此同时,国共两党基于认同“九二共识”、反对“台独”、“两岸一中框架”而建立的政治互信进一步巩固深化。但毋庸讳言,两岸目前的和平发展局面仍属于低层次的,主要表现在:两岸公权力交往还不得不以民间机构的名义进行,两岸在涉外事务中不时产生摩擦,两岸军事互信尚未建立,和平协议尚未签署,最高当局尚不能直接见面正常往来,两岸的旗、歌、号、称谓等仍属于高度敏感问题……。导致这种局面的原因,主要是岛内蓝绿之间的政治认同与两岸政策之争仍很激烈,两岸关系的政治定位究竟为何尚无红蓝绿共同认可的解释,导致两岸之间政治互信不足、敌意犹存,也因而无法就解决这些高难度的政治问题进行协商、达成协议。这些无疑极大地制约了两岸关系的深入发展,使和平发展处于不稳定、不保险的状态,一旦岛内大选政党再次轮替、民进党重新执政,两岸关系极有可能出现停滞乃至倒退的状况。

  人们可以期待通过扩大经贸文化交流和人员往来,通过互释并累积善意,逐渐改变台湾内部在两岸政策上尖锐对立、两岸政治互信不足的局面,但心病终需心药治。在两岸经济社会文化交流发展到一定规模的当下,政治难题的突破已成为确保两岸关系和平发展良性循环的关键,不面对解决,两岸关系和平发展就会失去后劲和动力。近两年来,在中共的持续呼吁与对台政策的务实调整下,台湾方面已在积极思考如何破解两岸政治难题的问题。今年6月13日,国民党荣誉主席吴伯雄在与中共新任总书记习近平举行会晤时明确表示:“只要是有利于两岸的沟通瞭解,有利于两岸的繁荣福祉,有利于两岸的和平发展,不限制由民间人士针对相关问题进行研讨对话”。民进党天王级人物谢长廷率先打破绿红政治对抗僵局,公开鼓吹“两岸宪法各表、推动对话”、“创造共同记忆、面对共同世界、建立命运共同体”①等,给死水一潭的民进党暨“台独”阵营投进一颗重磅炸弹,激起党内重新辩论“九二共识”和大陆政策,无论结果如何,都是好的开端。

  总的来看,目前两岸政治谈判的时机尚不成熟,但“先从学术的立场思考方向”应是共识。作为第一步,正视并找出一个能为两岸所共同接受,或虽不情愿、但可理解或勉强接受的两岸关系政治性质定位,是摆在两岸研究学者面前的一道重要课题,也是不容回避的任务。

  笔者认为,下述一些能够反映事物本来面貌和发展趋势、照顾各方利益、兼具理性灵活务实特点的原则,应成为两岸进行政治谈判的指导思想或游戏规则:

  (一)实事求是、尊重历史、正视现实、面向未来。实事求是,就是从客观实际出发探索事物发展的自身规律,而不是从主观臆测和情感好恶出发,这是探讨政治定位问题必备的科学态度。尊重历史,是因为历史是已经发生的客观事实,没有历史就没有现实;正视现实,是因为现实是客观存在的,二者均不以人的主观意志为转移。歪曲或切断历史,否认或无视现实,均不是实事求是的态度,也不可能解决问题。面向未来是指着眼于解决两岸之间的政治难题不断开创新局,而不是纠缠沈湎于过去不能自拔。唯有如此,相关的探讨才是有益的、有用的及有吸引力的。

  (二)寻找两岸之间及利益攸关方的最大认同公约数。不可否认,两岸红蓝绿三方在两岸关系政治定位上存在着分歧,但也存在着程度不同的共识,探讨或解决问题应先从寻找各方共识暨共同认知入手,共识越多,共同语言就越多,公约数就越大,就越有可能坐在一起讨论和解决问题。如果各方缺少起码的共识/共同认知/共同语言,连坐到一起的可能性都没有,遑论解决问题。因此,共识/共同认知/共同语言是和平合作解决问题的基础,必须尽最大努力寻找公约数,扩大共识,缩小分歧。只讲分歧不讲共识,实际是缺乏解决问题的诚意的表现。

  (三)以“求同存异、搁置争议、客观描述”相结合的方式处理分歧。在探讨两岸关系政治定位的过程中,如果只讲求同存异、搁置争议,固然有绕道前行的积极意义,但这种作法在打破僵局阶段是有效的,在巩固深化阶段就不够用了。譬如:如果不能就两岸关系的性质作出一个明确的政治定位,不仅两岸军事互信无从建立,和平协议无法签署,台湾期盼的过渡期国际活动空间拓展也无从谈起,遑论确保两岸关系和平发展良性互动。因此,正视、面对分歧与难题,寻求一个能为双方都接受的说法,将有助于增进两岸政治互信,推动两岸政治谈判,促使两岸关系发展出现大的飞跃。惟应看到,碍于主客观因素——内部分歧、外部牵制、政治利益、情感面子等,有些情况即使是客观事实和发展趋势,各方也未必愿意承认。因此,对两岸关系性质定位的表述方式,可考虑对某些是事实但不便承认、也不便否认的部分,如两岸关系的历史演变,国际社会对两岸关系性质的认知,两岸对未来政治关系的主张等,采“求同存异、搁置争议、客观描述”相结合的方式来处理。这种做法较之“九二共识”主张的“各自以口头方式表述”和大陆首倡的“搁置争议”多了“客观描述”,是朝着正视现实、解决问题的方向又迈进一步,故有其积极意义。相信只要双方都有诚意,就一定能够找到为双方所接受的“客观描述”的文字概括。

  两岸关系性质定位

  基于上述指导思想,笔者认为,以“一中框架”、“一国两区”或“一国两体”,作为对两岸关系性质的政治定位描述比较适宜。理由如下:

  关于“一中框架”

  “一中框架”的提法,最早见之于前海协会会长汪道涵2001年在纪念汪辜会谈八周年所写的文章中②。胡锦涛在纪念告台湾同胞书发表三十周年的讲话中首次完整表述:“两岸在事关维护一个中国框架这一原则问题上形成共同认知和一致立场,就有了构筑政治互信的基石,什么事情都好商量。”中共十八大报告进一步指出:“两岸双方应恪守反对‘台独’、坚持‘九二共识’的共同立场,增进维护一个中国框架的共同认知,在此基础上求同存异。”追根溯源可知,“一中框架”的提法与“一中原则”、“九二共识”、“两岸一中”、“法理一中”的提法,其本质是相同的,即确认大陆和台湾同属于中国、中国的领土主权不容分割,只不过在不同场合、面对不同的对象有所侧重而已。但很明显,“一中框架”较之其它提法更加全面,更具包容性,更为清晰务实,是中国大陆在处理两岸关系实践当中不断摸索总结而提炼出来的说法,体现了和平解决问题的诚意,因而也更易为台湾方面所接受。“6.13习胡会”的共识证明了这一点。目前几种提法经常交替使用,互不矛盾,体现了大陆一以贯之的立场。

  需要指出的是,“一中框架”暨“两岸一中”并非强加给台湾方面的条件,因为这既是国民党当局退踞台湾后长期坚持的政治原则,也是台湾现行的法律规定。例如:蒋氏父子在世时始终坚持台湾属于中国,反对任何“台独”分裂主张,并在国际上奉行“汉贼不两立”;蒋经国晚年制订的一部最重要的法律——《国家安全法》,其中将“遵守中华民国宪法”、“反对分裂国土”作为立法三大原则之二项。台湾迄今实施的《中华民国宪法》第四条规定:“中华民国领土依其固有之疆域”。所谓“固有疆域”,当然包括了中国大陆和抗战胜利后重回祖国怀抱的宝岛台湾。国民党当局退踞台湾后,特别是李登辉、陈水扁执政时期,虽多次“修宪”,却始终未敢更动这关键的四个字,因此,就法理而言,“中华民国宪法”就是“两岸同属一中宪法”。1992年国民党当局宣布废除《动员戡乱时期临时条款》,承认大陆为“政治实体”,同时,“为因应国家统一前之需要”制订《宪法增修条文》,明定两岸人民权利义务关系,“得以台湾地区与大陆地区人民关系条例规定之”。③2005年国共两党达成的“两岸和平发展共同愿景”明确宣示:坚持“九二共识”,反对“台独”。2008年马英九上台后宣示,以“中华民国宪法”作为“处理两岸关系的最高指导原则”。④今年6月,国民党荣誉主席吴伯雄受党主席兼台湾地区领导人马英九的委托,在面见习总书记时郑重表示,“主张一个中国原则,用一个中国架构来定位两岸关系”,“两岸非国与国关系”,并首度作出“新三不”承诺。⑤显然,目前两岸执政当局已在两岸关系性质是“一中框架”定位上形成高度契合,已达到中共提出的在政治谈判中“什么都可以谈”的底线标准。

  追根溯源还可知,两岸在如何表述“一个中国”、“谁是中国的代表”上经历过一个复杂曲折的演变过程:蒋氏父子时期坚持“中华民国代表中国”,两岸争“谁是中国政府的正统代表”;蒋经国去世后两岸一度争论“中华民国是否存在”、“一个中国的涵义是什么”等,但对于“世界上只有一个中国”、“台湾的法律地位属于中国”并无异议。其后很长一段时间里,两岸曾围绕“九二共识”是“一中各表”还是“一中不表”争论不休,但并不涉及“两岸同属一中”的内在含义,直至今年“6.13习胡会”,这个争论实际已经找到了解决的办法,那就是“搁置争议、求同存异、正视现实、共创双赢”。

  关于“一国两区”、“一国两体”

  “两岸一中”是就领土主权而言,即从两岸关系的历史渊源,从两岸现行的根本法律规范,从国际社会承认的现实及两岸现执政当局的认同等几个层面,来界定台湾、大陆与“一个中国框架”之间的内在连接,但并没有体现两岸治权分离暨行政权互不隶属、两岸社会制度不同、生活方式不同及意识形态对立这一特点。台湾方面在1992年曾提出“一国两区”、“一国两政治实体”的定位,如今来看有其客观性。

  “一国两区”是对两岸领土主权重迭、但治权分拥、互不隶属、各在己方区域实施一套行之有效而不为对方承认的法律体系的情况的概括。即1949年以后,由于国共内战的结果,中华人民共和国(简称PRC)实际管辖中国大陆地区,“中华民国(简称ROC)”实际管辖中国的台澎金马地区,各有一套相对完整有效的统治方式和一定数量的国际承认,各自的统治效力互不及于对方,两岸民间交往事实上存在着适用法律的冲突。因此,国民党当局在1992年宣布终止“动员戡乱”、承认大陆地区为“政治实体”的同时,特制订《宪法增修条文》和《台湾地区与大陆地区人民关系条例》,明定“台湾地区:指台湾、澎湖、金门、马祖及政府统治权所及之其他地区。”“大陆地区:指台湾地区以外之中华民国领土。”,以此将两岸治权进行区隔。⑥

  “一国两体”即“一个中国两个政治实体”,是“一国两区”的另一种说法,主要针对两岸存在着全中国领土主权代表暨政权合法性之争的特殊情况。台湾国民党当局在1991年颁布的《国家统一纲领》中提出,在迈向国家统一的“近程阶段”,为“建立良性互动关系”,应做到“在互惠中不否定对方为政治实体”等。务实来看,以“政治实体”定位两岸关系有其两便之处,最主要是“政治实体”一词的含义相当广泛,“可以指一个国家、一个政府或一个政治组织”,⑦可以避开、搁置两岸之间的“领土主权代表与合法性”争议,也预留了各自解释的空间,便于各自对内交待,故由台湾方面最先提出,大陆对此虽不太满意,主要对“对等政治实体”的提法比较感冒,惟因“一国两体”的提法没有突破“两岸一中框架”的底线,故从推进和平发展的大局着眼,现阶段也可将此提法视为对两岸关系定位的一种务实选择。

  大陆为什么对“对等政治实体”的提法比较感冒,主因是两岸在实际治理规模和国际承认中所代表的中国份额实在过于悬殊。大陆代表了中国99%的领土与98%的人民,台湾则只能代表其余的不足中国一个省的面积与人口的台澎金马地区,就综合实力与发展潜力而言,台湾显然无法与大陆“对等”。   

  当然,如果“对等”指的是所有个人“基于道德、法律或习俗所认定为正当的利益、主张、资格、力量或自由”的平等(人权平等),指的是两岸“各自在其所管辖的区域内享有排他的管辖权”(治权平等),“在互动过程中应平等对待”、⑧在谈判桌上应“平等协商”(尊严平等)等,大陆并不持异义。不过,由于“对等”二字易生争议,用“平等”二字来取代可能更好一些。

  也有人用“一国两府”来定位两岸政治关系,认为在中国境内存在着两个互不隶属且相互排斥的政权,这固然有其事实依据,惟以此论来界定两岸关系的性质,不仅不符合国际法对“国家”的界定,也不符合国际政治承认的现实,更不符合两岸主流民意的期盼。首先,依据国际法理论,一个国家只能有一个中央政府在国际上作为其代表独立行使主权,严格意义上的“国家”不可能存在着两个并列的“中央政府”。其次,迄今为止国际社会没有对两岸当局实施“双重承认”的先例。再次,所谓的“一国两府”是中国内战的结果,也是“内战未结束”的证明,是国家处于分裂分治及不正常状况的注脚,绝大多数中国人暨两岸主流民意不希望这种局面长期维持下去。最后,除非作为谈判整合阶段的方案之一来讨论,否则,这一定位在现阶段容易给人造成“一边一国”的印象。

  简言之,两岸关系属于一个中国主权框架下的两个政治实体或两个分治地区之间的关系,两岸虽然法律主权交叉、管辖权分立,但二者综合实力相差太大。考虑到两边人民的主观感受与接受程度,笔者建议在文字上对两岸政治关系定位做如下描述:世界上只有一个中国,大陆和台湾均属于中国的组成部分。1949年以来,由于中国内战遗留并延续的政治对立,大陆地区和台湾地区处于法律主权重迭、实际管辖权分裂的状态,但这并没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实,国际主流社会均承认两岸同属一个中国。

  两岸关系定位但书

  “两岸同属一中框架”的定位,决定了台湾未来前途只有维持现状和两岸整合两条路可走,“台独”不在选项之内,这是为什么台湾泛绿阵营坚决反对这一定位、很多人惧怕两岸关系越走越近的主要原因。也因此,在界定两岸关系性质时,有必要将两岸关系问题最终解决的时机与方式作一交待,以便于解除台湾同胞的顾虑,争取他们的认同和支持。这种说明或可借用“但书”一词来表示。

  对于大陆来说,矢志不渝地追求国家统一的目标,反对台湾独立或分裂中国的主张,是一贯的立场,毫无动摇的可能,如果大陆政府不这样做,恐将严重丧失民心。而对于台湾来说,由于内部存在政治认同之争、统独之争和“恐共恐统”心结,维持现状、“不统不独不武”是现阶段主流民意的选项,故自然成为国民党马英九当局的既定政策并不意外。在上述背景下,兼顾双方立场,找出一个可为两岸乃至国际社会都接受的底线共识暨最大公约数,是一个艰巨的任务,但并非不可能,因为推动两岸关系和平发展是时代潮流和两岸民心所向,界定两岸同属于中国于法于事实有据,承认两岸关系属于一中框架并不等于马上完成统一整合,而是在此基础上循序渐进地发展两岸关系,待时机条件成熟时再议统一,相信这样的做法合情合理,也能为台湾主流民意所接受。

  具体而言,两岸关系未来走向的决定权应交由两岸主流民意决定,“两岸关系定位但书”可以作如下表述,即:“在两岸一中分治的基础上促进两岸关系和平发展,两岸关系最终解决的时机与方式由包括台湾同胞在内的两岸人民共同决定,但将最大限度地尊重台湾人民的意愿,任何一方均不应谋求单方面改变现状。”这一表述涵盖了“两岸一中”定位,涵盖了反对“台独”、促进和平发展、共创双赢的两岸主流民意,也涵盖了美国政府“反对任何一方单方面改变现状”的立场,以及国际社会对和平解决台海争端的期盼,体现了“主权在民”、“少数服从多数、多数尊重少数”的“普世价值观”,也体现了“和为贵”的中国传统文化。⑨

  换言之,两岸关系最终解决的时机与方式,仅由大陆13亿人民决定,台湾同胞不接受,仅由台湾2300万人民决定,大陆同胞也不接受,明确“由两岸人民共同决定”天经地义。惟考虑到两岸总体实力不对称,经济社会发展不平衡,政治制度与意识形态不同,考虑到台湾问题的复杂性,弱势的一方往往缺乏安全感,而强势的一方也担心夜长梦多,明确任何一方均应避免单方面改变现状,是一个较为公平的游戏规则。这样做,实际是将台湾能否独立的最终决定权置于大陆手中,而将两岸何时统一的最终决定权置于台湾手中,既促使大陆承担起发展壮大综合实力、争取台湾民心认同的主要责任,也制约台湾不得一意孤行走独立、脱中的道路。可以说,这样的表述并不能使所有人都满意,但因兼顾了各方的利益与关切乃至政治现实,撷取了各方底线的最大公约数,较之传统论述有所创新和突破,故值得各方深入思考其可行性。

  需要说明的是,两岸目前在统独与共同决定问题上不能达成共识,并不影响两岸关系和平发展,因为这些分歧并不涉及“两岸一中框架”的政治定位,不过,如果两岸可以就“定位但书”形成共识,相信必将有助于两岸关系政治定位共识的达成与两岸政治谈判的进行。

  小结

  两岸关系和平发展越是深入,越会碰触到敏感的政治难题,回避绕道均非长久之计,相关的准备工作应该尽早开始,两岸关系政治定位就是其中的重中之重。面对这一问题,既要尊重历史,也要正视现实,还要着眼未来,应努力寻求各方政治立场与关切的最大公约数和平衡点。

  以“一中框架”、“一国两区”和“一国两体”来定位两岸关系的性质,符合两岸关系的历史与现实,也符合两岸各自的政治底线,并且为国际社会所接受。由于现阶段台湾方面对两岸统一存在顾虑,故在界定两岸关系性质时,可附加一定的说明或但书,以争取台湾民意支持,确保两岸关系朝着统一的方向发展,确保两岸未来整合建立在两岸人民共同支持、参与的基础之上。

  如果两岸就本文提出的构想形成共识并在此基础上展开政治谈判,相信一定可以做到无话不谈,而且“一切都好商量”,定能就制约两岸关系深入发展的政治难题找到双方“虽不满意但可接受”的解决方案,进而促使两岸关系在现有基础上更上一层楼。

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  ①郭正亮:谢长廷的两岸创新,见台湾《美丽岛电子报》2013年7月4日。

  ②吴伯雄:两岸和平协议可先从学术立场思考方向,中新网2010年5月10日电。

  ③“历史的昭示与未来的抉择——写在「汪辜会谈”八周年之际——汪道涵纪念“汪辜会谈”八周年」,中新网北京2001年4月27日消息。

  ④《台湾地区与大陆地区人民关系条例》,1992年7月17日台湾《中央日报》。

  ⑤马英九2012年“520就职讲话”,中评社台北2012年5月20日电。

  ⑥中共中央总书记习近平会见中国国民党荣誉主席吴伯雄,《人民日报》2013年6月14日1版。

  ⑦同注③。

  ⑧台“陆委会”:《台海两岸关系说明书》,1994年7月。

  ⑨“权利”,参见百度百科。

  ⑩同上。

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