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中美战略与经济对话要改革吗?

作者:  时间:2014-07-11   浏览次数:0

 

  2014年7月9日,分别由美国总统奥巴马特别代表、国务卿克里和财政部长雅各布·卢和中国国家主席习近平特别代表、国务院副总理汪洋和国务委员杨洁篪共同主持的中美战略与经济对话(S&ED)进入到了第六轮,一个微妙的问题浮出水面:中美双方在双边安全问题上缺乏共识乃至互信。

  与此相反的是,在前五轮对话当中,经济话题的收益可谓成果满满。在投资和知识产权保护、能源合作和气候变化等问题上甚至已经形成了具体的合作机制。在核不扩散问题和反对恐怖主义问题上双方也有所交流。

  安全重要,还是一般生意重要?

  事实上,2011年1月,时任美国国防部长的罗伯特·盖茨曾经提出,将在对话当中建立一个由双方高级将领组成的“战略安全对话”(SSD)机制。当时这个机制的话题覆盖的是朝核问题、导弹防御系统、外太空开发和网络安全问题,尚未涉及地缘安全问题。但在过去的数年当中,“战略安全对话”始终未能成为中美S&ED对话的一部分。

  2012年,由于日本“钓鱼岛国有化”政策导致中日关系骤然紧张。这一动荡成为西太平洋安全局势发生快速变化的开始。由于中美双方在战略安全方面的高层对话缺失,用“战略”和“经济”两条腿走路的S&ED显得无所适从。当中国宣布建立东海防空识别区,以及相继在南海与越南和菲律宾发生领土利益冲突之后,S&ED在双方安全问题上的沟通无力暴露无遗,导致5月香格里拉论坛上中国军方和美国国防部长之间激烈交锋,以至于美国前总统国家安全事务助理斯蒂芬·哈德利在今年6月份举行的第三届世界和平论坛上公开呼吁,要就安全问题“建立两国高层之间的战略对话”——这实际上就是盖茨提出来的SSD的地缘安全扩大版。

  哈德利所建议的“战略对话”要求直接讨论的问题有三个:首先,美国是否愿意接受一个正不断变得强大的中国在世界舞台上扮演重要角色(甚至在必要的情况下扮演美国的角色)?其次,美国是否愿意接受中国建立一支洲际海军以便保护自己日益依赖的、不断发展的对外贸易实力和不断延伸的海上能源运输线路?第三,美国会不会敦促自己在亚太的盟友对中国的行为保持克制,并敦促它们尽可能就影响到中国利益的问题与中方达成妥协?这三个问题,再加上因为斯诺登事件而凸显的网络安全问题,在过去一年中困扰双边关系良久,却无一在前五轮S&ED中涉及。

  产生上述困扰双边问题的关键,正如前美国副国务卿理查德·阿米蒂奇所评论的那样,美国和中国之间“缺乏互信”。乔治·华盛顿大学中国问题专家戴维·桑博将“信任赤字”与“贸易赤字”相提并论。它带来了哈德利对于中国是否有“建立新型大国关系”诚意的疑问。而美国所推行的“亚太再平衡”策略本身也因为缺少有效沟通而引发中国疑虑。S&ED构建了一个对话机制,但是这个机制的“战略”部分只涉及双方在反恐和核不扩散这些双方有一致利益的领域,却有意无意间回避了两国在地缘政治上可能的利益冲突,致使当西太平洋局势出现变数,影响到中美之间的安全问题时,双方的沟通渠道级别不高。

  战略上的疑惑甚至蔓延进了经济领域。美国主导的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)正在紧锣密鼓地谈判当中,由此给中日韩三国自贸协定带来了巨大的冲击。日本前首相鸠山由纪夫对笔者称:“安倍政府优先考虑TPP谈判。中日自贸协定受到阻碍。”虽然中日自贸协定并不在S&ED的经济谈判范畴,但是如美国现任总统国家安全事务助理苏珊·赖斯所言,它本身是奥巴马政府亚洲战略的产物和基石。这一点不由得不引起中国更多的疑虑。

  “经济上的冲突,是能够通过讨价还价解决的。”清华大学中美关系研究中心主任孙哲告诉南方周末。但在战略上,事情远没有那么简单。孙哲坦言,中美间的战略对话“令人担心”。

  在他看来,中国和第三国的问题,在某种程度上绑架了中美关系。中日钓鱼岛冲突、南海争端、朝核问题以及克里米亚冲突后的中俄关系,都让美国切实地感受到了中国在地区安全事务上的重要性。

  中美双方都很清楚,目前的局势,显然对构建中美新型大国关系不利。“现在中美亟需快速通过对话转圜两国关系,走到相对正确的轨道上来。”孙哲说。

  S&ED目前的对话范围越来越广泛,它的“经济轨道”以及“战略轨道”的双轨制对话机制应该避免过于倚重“经济轨道”对话,以适应目前中美安全格局的变化。哈德利提出的“中美(安全)战略对话”要求两国国家元首,“以及他们所信任的人员来指导落实”,并且“局限于一小部分高层当中”。在《华尔街日报》的一篇博客当中,则提到S&ED应该设立常设秘书处,以加强沟通交流。如果两者的建议得以实施的话,这意味着S&ED从规格到规模上的进一步提升,从而形成中美政府间真正意义上的跨部门对话平台。

  不管它最终会带来什么样的结果,“坐下来交谈比起地区或者国家间军事对峙来说都算是比较好的选择。”美国哥伦比亚广播公司前副总裁彼得·赫福德对笔者说。

  经济对话:不能光谈判,还要落实

  早在6月份,美国东亚和太平洋事务局助理国务卿丹尼尔·拉塞尔 (Daniel R.Russel)就已向外界透露了这次对话的主要议题,涵盖中美共同关注的大多数经济、战略与国防话题。对话开始前夕,美财政部长雅各布也透露,自己正在就中美间60个议题为对话做准备。

  在这60个议题中,最让邻国日本感兴趣的是经济。“中国和美国经济合作状况好转,不利于日本。”日本共同社的一位同行告诉南方周末:中美经济、投资、贸易方面有进步的话,日本非常担心“被抛弃”。

  这位同行认为:日本最关心的仍是人民币汇率问题。“美国应该让中国把人民币升值,这也是日本的诉求。”

  根据中国新闻网的数据,2005年启动货币改革以来,人民币兑美元已累计升值超过30%,而美国财政部长雅各布也向媒体表示,在本届中美战略对话期间,将继续施压,让人民币汇率有更多升值空间。

  不同于日本的是,中美之间正在进行的双边投资协定(BIT),更能引起美国的兴趣。

  新任美国驻华大使鲍卡斯上任后的第一次公开演讲,就谈到了即将到来的中美战略与经济对话。这位72岁的老外交官在演讲中表示,推动中美间双边投资协定谈判,将是他在任期间的主要任务。

  早在1986年,美方就提出过要与中国进行双边投资协定谈判,直到2008年,停滞近20年的谈判才得以启动。而真正的进展,来自于去年在华盛顿进行的第五轮中美战略与经济对话。

  清华大学中美关系研究中心主任孙哲告诉南方周末,如果能在中美战略与经济对话期间,加快双边投资协定的谈判进程,在即将举行的APEC峰会上签订协议“是最好的”。

  不过美国财长雅各布则在华盛顿接受媒体采访时表示,考虑到中美两国庞大的经济体系,双边投资协定的谈判,“将会是一个漫长的过程”。

  自2009年启动中美战略与经济对话以来,两国间已就上百个话题交换了意见。根据美国助理国务卿拉塞尔向参议院提交的证词,在经济方面,节能减排、知识产权、国企改革等都是对话的重点。

  这些议题大多已是中美之间的老话题。“比如,在过去两年的对话中,中美已经就节能减排出了声明,还提出了五项具体倡议。”孙哲说,“但具体的合作减排落实的情况如何,还不知道。”

  现在,更多的声音呼吁,在对话机制中加入总结和监督程序。“在经济方面这次最令人期待的是,会不会出现一个监督机制,能够将所有的成果总结一下。”孙哲说。

  按照惯例,每年的中美战略与经济对话结束后,中美双方都会向媒体公开双方讨论的议题,但对话举行6年以来,对谈判成果的保护和监督机制仍没有建立。“对话中讨论到的议题,到底有多少落到实处?”孙哲问。

  “准备对话、期待结果的过程是非常欢乐的,但要务实,不是务虚。”他说,“谈到今年,是时候做一个总结了。”

  “是时候让中美都喘口气, 缓一缓了。”

  中美战略与经济对话的成果之一——中美网络工作组,似乎已经到了濒临崩溃的边缘。

  2013年,在中美战略与经济对话前夕,新设立的中美网络工作组举行了首场会议。工作组的设立目的,是为了给当时因黑客问题而蒙上阴影的中美关系,增添互信平台,属于安全领域事务。

  然而,在美国司法部宣布以“网络窃密”为由起诉5名中国军官后,2014年5月,中国外交部宣布中止中美网络工作组的工作。

  “在这个过程中,奥巴马政府没有为中国说一句话。”孙哲说,就此事他曾私下询问美国前国家安全委员会亚洲事务主任贝德,对方的回答是:“民众认为,这些军人危害了美国的国家安全,如果奥巴马为中国说话,政府公信力将受到影响。”

  但在这次的战略与经济对话中,网络安全议题赫然在列。中国社科院美国研究所的助理研究员刁大明告诉南方周末,这说明中美双方仍然有很大空间:“美国司法部起诉中国军人后,大家都以为中美关系要破局了。但是现在看到,网络安全问题还是一个谈的话题,这至少是一个积极的信号。”

  美国分管东亚事务的助理国务卿拉塞尔还表示,在中美间那些“显著的、众所周知存在分歧的领域”,美国也将确保分歧得到“建设性的管理”。

  “希望这次中美战略与经济对话能有一个理性的结果。”孙哲说,“至少,在双方关系持续紧张之际,是时候让中美都喘口气,缓一缓了。”

  

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