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中法将在公共政策评估方面加强交流合作

作者:  时间:2015-07-06

   当地时间7月2日,中国国务院发展研究中心与法国国家战略和预测总署在法国巴黎联合召开“中法公共政策评估研讨会”。法国国家战略和预测总署署长让?皮萨尼?费里主持会议,国务院发展研究中心主任李伟作主旨报告,来自双方机构和法国相关政府部门、智库和大学的代表围绕公共政策评估方法、贸易政策评估和公共投资政策评估等问题开展了深入研讨。

  做好公共政策评估是政府智库的重要职责

  李伟在开幕式上的主旨报告中表示,公共政策评估是国家治理现代化必不可少的重要组成部分。作为政府智库,中国国务院发展研究中心与法国国家战略和预测总署都有这一重要职责,也都在此领域做出了重要贡献。政府智库既贴近决策层,又独立于其他政府部门,具有沟通渠道较畅通、信息资源较充分、相对客观公正等优势;中国的公共政策评估正进入机制化轨道,政府智库在政策评估中的作用越来越重要,但也面临着公众利益诉求日益多元化,智库政策评估能力和专业人才储备不足等挑战;政府智库要坚持专业性、科学性和开放性理念,积极做好政策评估,努力实现评估的客观、公正与准确。

  李伟指出,从世界范围来看,公共政策评估具有以下几个方面的特点。首先,公共政策影响的广度和深度不断扩大,进行公共政策评估的需求也越来越强烈。与此同时,制订公共政策所要面临的利益格局日益复杂。第二,随着经济分工和社会形态日益复杂,公共政策决策的难度不断上升,需要通过评估提升公共政策的科学性、有效性。第三,通过评估可以促进公共政策有效落实。制订正确的公共政策固然很重要,但更重要的是要把正确的公共政策落到实处。第四,公共政策评估有助于国家治理能力的提升。通过政策评估,可以使参与国家治理的社会各主体充分表达意见,进行有效的沟通和协调,平衡利益,消除分歧,形成治理合力。同时,通过政策评估,也会反过来促进公共政策制定者和执行者能力与水平的提升。

  李伟说,中国的公共政策评估起步较晚,目前总体上仍处于探索阶段。近年来,以国务院发展研究中心、中国社科院、国家行政学院等为代表的中国政府智库,按照中央政府的安排,承担了许多公共政策评估工作,包括重大改革方案和重大政策实施效果的评估。其中,关于重大改革方案的评估,开展了财政金融体制、生态文明建设体制、国有企业、开放型经济新体制等领域的方案评估;关于重大政策实施效果的评估,开展了精准扶贫、新型城镇化规划落实、保障房等政策的评估。李伟说,中国政策评估积累了一些经验,取得了一些成绩,得到了社会的广泛认可。但是,与评估任务的要求相比,我们需要改进的地方还很多,需要提升的空间还很大。要做好政策评估工作,还需要我们进一步思考和实践,需要充分学习和借鉴国际经验。

  费里在发言中表示,政策评估是法国国家战略和预测总署最重要的职能。工作中面临的主要挑战包括政府部门的政策目标与公众期待不一致,政策评估的目标模糊、预算不足、评估所需的合理时间和周期得不到保障、数据获取与公众对信息隐私的保护间存在矛盾等问题。

  双方认为,政策评估应秉持为公众服务的宗旨,但要从经济、社会、历史、现实等多个维度,综合运用理论分析、模型测算、实地调查、民意测验、社会试验等多种科学评估方法,尽可能尊重事实,客观反映各利益相关方的观点,真实呈现政策利弊,为政府决策提供有效参考。双方表示将在政策研究和评估方面加强交流合作,相互借鉴,相互支持。

  确保公共政策评估方法的科学性、客观性

  在研讨会第一节里,与会专家围绕公共政策评估的方法进行了讨论。来自巴黎经济学院的阿吉斯?伯纳丝-奎拉教授(现兼任法国经济分析委员会的执行主任)和国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长贡森分别作专题发言。

  前者的演讲重点介绍了她对公共政策评估的所谓“四个陷阱”以及评估方法和评估组织等问题的认识;后者以中国社会养老体系建设专项规划评估为例重点介绍了评估的步骤、有限条件下的实用评估方法以及评估的独立性和公开性。在讨论环节,费里署长认为法方重点关注单项政策措施的影响评估,而中方介绍的是综合性政策措施的影响评估。李伟主任概括了公共政策评估需要处理好的几个关系,包括政策设计缺陷与执行不到位的关系、政策直接影响与多层次间接影响的关系等。另外,与会代表就中国的政策试点和社会养老服务政策评估等交流了意见。

  贡森表示,由于发展阶段不同,法国的公共政策制度安排已经比较成熟,而我国适用于社会主义市场经济体制的公共政策基本框架还处于建设和完善之中,因此,法国的大多数公共政策变革是有限纬度的,而我国大多是全面性的,这一特点也导致我国公共政策评估的综合性更强和复杂性更高。由于政治领导人任期的差别,法国很难采用试点方法进行政策评估,而这正是我国的优势。但正如李伟主任指出的那样,进行政策试点要注意选点的代表性。并且,要全面准确地评估试点政策的成效,在试点设计时就要同步选择不进行试点的控制组,即与试点地区或人群的基础条件尽可能相同的对照组。

  贡森还说,尽管中法两国的政策评估在内容和方法上有很多不同,但也有不少相同点。从现场报告和交流以及会议材料可以归纳以下几点。一是相对美国和英国,中法两国制度化公共政策评估的起步都较晚,特别是在我国,评估组织、机制和方法都很不健全。二是评估目的在于分析政策措施是否管用,即是否有助于实现政策目标,并且是否以较少的投入实现政策目标。三是理想的政策影响评估方法是随机试验法,即以试验组的时间序列变化与对照组进行横向比较,而不是重点关注试验组自身的趋势变化。四是受制于政治、伦理、评估时间和经费等多方面的不利条件,理想的评估方法往往行不通,替代方法是经济学分析和与政策先行者的国际比较。从我国的情况来看,国际比较分析更为现实可行。五是数据的可及性、多方面专家的时间投入和评估结果的公开发表是确保政策评估可靠性的关键性条件。

  贸易政策评估应当充分听取利益相关方的意见和建议

  在会议第二节有关中法贸易政策评估的研讨中,法国国际信息与展望研究中心主任塞巴斯蒂安?让首先介绍了法方关于贸易协定评估的方法和经验。他认为,为了准确把握贸易协定的影响,可靠的经济模型和定量分析十分重要;此外,还需要及时公布有关信息,提高评估的透明性。

  国务院发展研究中心对外经济研究部部长赵晋平在专题发言中指出,由于贸易协定涉及双边或多边谈判,和许多公共政策评估有所不同,并不适宜采取完全公开的评估方式。因此,评估方法本身也相应具有一些特殊性,需要通过多种调查方式的结合,充分听取利益相关方的意见和建议,以确保评估本身的公正性和客观性。他说,根据我们一年来的工作实践,在对重要涉外贸易协定评估过程中,要坚持多种调查方式的结合使用。例如,分别召开有关政府部门、产业协(商)会和企业、消费者代表参加的座谈会,广泛听取意见;在此基础上,针对特定问题发放大量企业调查问卷,以进一步提高企业意见的代表性。通过这些组合方法为利益相关方提供必要的反映意见、提出建议的机会。其次,在对特定项目开展评估时一定要确保留有合理的时间。贸易政策评估的宗旨是服务于政府科学决策的需要,但是涉及具体项目,职能部门的要求总是希望在尽可能短的时间内提出评估意见,如果不能为专家的调研和讨论留有合理的时间,有可能对评估本身的质量和准确性造成不利影响。因此,在承接评估任务时务必要求委托方预留合理的时间。再次,要保持和职能部门之间的信息共享和意见沟通。政策评估是独立进行的,但是为了确保评估质量,要明确规定委托方提供必要信息资料的责任和义务,建立良好的交流和沟通渠道。这也是我们贸易政策评估工作中的一些经验。

  赵晋平还说,中法合作进入了一个新的历史时期,双方面临进一步深化经贸关系的重要机遇,同时还面临全球经济发展不平衡问题的挑战。贸易政策评估机构也应当结合未来双边合作的重大问题开展政策评估。一是坚持包容性贸易增长政策评估,要通过推进双边贸易投资领域的制度性合作,防止超大型区域贸易协定对非成员国带来的不利影响;二是促进创新领域的南北合作政策评估,目的在于通过创新政策合作提升全球经济的效率和技术进步;三是“互联网+”促进政策评估,为消除“数字鸿沟”积累经验;四是金融合作政策评估,如中法和其他意向创始国共同努力,把亚投行的事情办好;五是“一带一路”区域合作政策评估,为中法双方和各国“共商、共建、共享”创造有利环境和条件。

  公共投资政策评估必须兼顾提升效率与维护社会公平的需要

  研讨会第三节讨论了中法公共投资政策评估的相关问题。法国国立路桥学院教授埃米尔?基内和国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志先后作了重点发言。埃米尔?基内教授以交通基础设施投资为例,从微观到宏观,讨论了公共投资政策评估中评估方法选择、投资与其他经济变量的关系等问题。侯永志则主要从宏观视角讨论了公共投资政策评估标准制定应考虑的因素等问题。两人的视角不同,但所触及的问题却多有相似之处。

  在讨论过程中,李伟、费里、赵晋平等专家作了评论。大家认为,对于公共投资政策,既要评估其经济效益,还要评估其社会效益、环境效益;既要评估其在微观层次的影响,也要评估其在宏观层次的影响;既要评估其经济影响,也要评估其政治社会影响。大家认识到,评估公共投资政策对效率和公平的影响至关重要。从理论上说,公共投资政策的根本出发点和归宿应是增进社会公平。但在实践中,公共投资政策旨在改进效率还是在增进公平,与一个国家所处的发展阶段和面临的最紧迫的发展任务有关。可能的情况是,在现代化的起飞阶段,制定公共投资政策的主要目的在于提高经济运行的效率;在现代化的后期阶段,制定公共投资政策的主要目的则在于增强社会发展的公平性。对公平和效率孰重孰轻的选择,不可避免地会影响到对公共投资政策是优是劣的判断。大家还认识到,在市场经济条件下,评估公共投资政策一定要评估它对于非公共投资的影响,并以此为基础,制定和实施科学合理的公共投资政策,使公共投资和非公投资相互补充而不是相互替代,以形成推动国家现代化的强劲合力。

  在研讨会总结环节,李伟和费里对于会议取得的成果给予积极评价,明确表示今后还将通过研讨会等方式加强双方在公共政策评估领域的交流和对话。

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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