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关于建立“一带一路”能源治理机制的建议

作者:  时间:2017-05-17

 

  应利用召开“一带一路”国际合作高峰论坛的机遇,提出建设“一带一路”能源治理机制的倡议,并逐步完善和落实,为“一带一路”能源合作夯实制度基础。

  “一带一路”能源合作对于保障我国能源安全和加快“一带一路”建设具有十分重要的意义,其深入推进需要加强能源治理机制的建设。应利用召开“一带一路”国际合作高峰论坛的机遇,提出建设“一带一路”能源治理机制的倡议,并逐步完善和落实,为“一带一路”能源合作夯实制度基础。

  “一带一路”能源合作具有重大意义

  一是有利于保障中国的能源安全。2016年中国石油和天然气进口依存度分别达到64.4%和33.5%,未来十年内对外依存度还要持续上升。“一带一路”地区能源资源丰富,全球60%的石油资源和80%的天然气资源分布在该区域,中国石油进口的70%和天然气进口的85%也来自于该区域。加强“一带一路”的能源合作对于保障我国能源安全具有全局性意义。

  二是有利于带动“一带一路”沿线国家的发展。“一带一路”沿线有不少资源性国家,中国巨大的需求可以带动相关国家发展。另外,“一带一路”沿线国家普遍处于工业化城市化过程中,对能源基础设施需求很大。中国在能源领域具备很强的设计、制造、建设和运营能力,并且综合成本较低,能够为“一带一路”国家的工业化提供低成本高质量能源基础设施,加快其发展进程。

  三是有利于促进“一带一路”地区的和平与稳定。能源项目投资大,周期长,良好的能源合作是促进双边关系的稳固纽带。在区域层面看,如果能够从整体上设计规划,实现多方共赢,而不是将重大能源项目作为地缘政治工具,挑起各方争斗,对“一带一路”地区的和平与稳定也有重要意义。

  四是有利于实现“一带一路”建设的早期收获和可持续发展。不同于道路、桥梁和工业园区等项目,能源项目的经济性普遍较好,容易获得资金支持,能够实现持续发展。应作为“一带一路”建设的先行官,加快推进。

  “一带一路”能源合作深入推进亟须加强能源治理

  一是需要对区域能源合作进行协调和整体规划。需要在三个层次推进区域合作:其一,加强次区域的互联互通。不少次区域具有巨大的能源合作潜力,比如中亚地区在前苏联时期是一个整体的能源系统,目前是各自为政,没有实现资源的优化配置,具有加强能源合作特别是互联互通的内在动力。另外,东北亚、东南亚和南亚也有很强的能源合作需求。其二,统筹考虑“一带一路”区域的能源流向,特别是石油天然气管线的走向。无论是出口国还是进口国,都在追求利益最大化,均希望自身实现进出口多元化的同时使对方更加依赖自己。围绕着石油天然气管线的走向,进出口伙伴国之间、进口国之间以及出口国之间进行了大量的博弈,轻则耽误项目建设的进程,重则导致地缘政治的紧张。亟须从整个区域最优的角度进行规划,使得进口国和出口国均能实现能源流向多元化和合理化。其三,在全球层面,需要分析和研究“一带一路”能源合作对全球能源流向和市场格局产生的影响,以及从全球层面来分析和规划“一带一路”能源的合理流向。

  二是需要形成区域能源合作的规则体系。现有贸易投资规则难以满足区域能源合作的需求。其一,投资领域缺乏多边的规则,双边投资协定往往较为陈旧且操作性差。WTO难以覆盖跨国能源运输,只有乌克兰等少数国家在加入WTO时承诺开放管道运输,乌兹别克斯坦等国甚至还没有加入WTO。其二,《能源宪章条约》提供了关于能源投资、贸易和跨境运输较为完整的规则,但中国不是条约的签署国,俄罗斯也因“尤科斯”事件退出了《能源宪章条约》,影响力下降。其三,不少资源国国内法没有与国际规则进行衔接,对能源领域贸易和投资的限制较多。这就造成现有的能源合作多是基于项目的特殊安排,而不是基于完善的国际法和国内法保障。比如中哈石油天然气管网项目就是根据中哈政府间协议来投资运营的,该项目管网投资主体和管网输送价格的安排与哈萨克斯坦国内法是不一致的,并且缺乏国际法的保护,蕴藏着较大的法律风险。

  三是需要着手解决一些新的问题。资源国不仅出口化石能源,更希望提高资源的利用效率,延长产业链,发展可再生能源来实现经济社会的可持续性。如果不能着手解决相关问题,容易产生资源民族主义,不利于长期稳定合作。另外,就是由于巨大的体量,中国的对外投资虽然刚刚起步,但在一些国家的比重已经很大。比如中国在哈萨克斯坦的能源投资超过了该国能源领域外资投资的30%,该国开始担心国家安全问题。一方面,中国需要加强与东道国的协调和沟通;另一方面,也需要建立多边合作机制和平台来消减东道国的疑虑。

  “一带一路”能源治理机制的基本设想和工作建议

  一是建立“软”“硬”两个方面的能源治理机制。从“软”的治理机制来看,需要建立一个比较固定的机制来促进政策对话和沟通,并为区域能源合作提供发展蓝图。从“硬”的治理机制来看,需要为能源的贸易投资和跨境运输提供具有约束力的法律规则,国际能源宪章组织是一个可利用的治理机制和平台。该组织1991年由欧洲国家发起成立,目前有50多个成员国,覆盖了“一带一路”沿线的大部分国家,其规制领域涵盖了能源贸易、投资和跨境运输等多个领域,并且建立了争端解决机制和能源跨境运输的快速协调机制。我国于2015年签署了《能源宪章政治宣言》,但尚未签署《国际能源宪章条约》。可以考虑加入《国际能源宪章条约》并推动其改革,将其改造成为“一带一路”能源贸易、投资和跨境运输提供法律规则的治理机制。

  二是成立“一带一路”能源合作组织。作为“软”的治理机制,其主要功能是加强“一带一路”沿线国家能源政策的对话和沟通,对次区域、跨区域的能源流向进行规划和协调,促进可再生能源发展和能效提高,建立能源进出口国共同安全的新型合作机制。这一治理机制具有代表性广、包容性强、合作内容丰富等特点。与主要代表消费国利益的国际能源署和主要代表生产国利益的欧佩克相比,该机制既包括中东、中亚和俄罗斯等主要的能源资源出口国,也包括中日韩印等资源进口大国,不仅代表性增强,而且注重合作而非对抗,强调进口国和出口国共同的能源安全,包容性增强。与国际能源署强调应对石油危机和欧佩克强调石油量价调控不同,该组织关注能源基础设施、可再生能源和能效发展以及共同安全等深层次的问题,影响更为深远。可以考虑将“一带一路”的能源合作组织放在“一带一路”峰会的机制之下并建立秘书处来推动相关工作。“一带一路”的能源合作组织也是开放性的,欢迎沿线国家、域外国家以及国际能源署、国际能源论坛等国际能源组织参加。

  三是在“一带一路”峰会上提出加强能源治理机制建设的倡议。“一带一路”能源治理机制是促进区域能源合作的重要公共产品,从机制的重要性以及参会国的关注度来看,峰会是提出能源治理机制的一个非常合适的场合。应在“一带一路”峰会上提出建立能源合作治理机制的倡议,就该机制的使命、愿景、主要功能、机构安排、工作机制等问题形成共同声明或宣言,并设立秘书处。之后,逐步完善和落实,为“一带一路”能源合作夯实制度基础。

  国务院发展研究中心“‘一带一路’设施联通研究”课题组

  课题总负责人:李伟

  课题执行负责人:隆国强余斌

  课题总协调人:赵晋平李明

  课题联系人:王辉罗雨泽

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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