江春泽:谈谈大家关心的社会保障体制改革

作者:江春泽  时间:2011-06-14

  (一)

  目前正在进行的社会保障体制改革的项目包括养老保险、失业保险和医疗保险。这里重点谈谈养老保险问题。

  养老保险是跨时间的收入分配,是人们把自己在工作时期的收入妥善地安排在自己的青壮年时期、下一代成年前时期以及自己和配偶老年时期合理地支用。养老金计划从家庭走向社会化、制度化和组织化的安排是从英国的济贫法、友谊社开始,随后德国俾斯麦建立了国家养老金制度,以瑞典为代表的北欧国家在二战后提出“普享性、法制化、强制性”三原则,此后在欧洲普遍建立起受益覆盖全民的国家养老金制度。美国1935年颁布《社会保障法》,

  该法避免实行欧洲的福利主义政策,体现了缴费与不缴费的结合。

  从社会来说,建立一个公平合理的全民养老保险制度是为了向老年人提供合理的、稳定的生活保障。各国养老金制度虽各有特点,但从资金筹集和支付方式看,基本上是两种模式,即:

  第一,现收现付制。它包括欧洲的福利型、美国与日本的传统型以及原苏联、东欧国家的工会自治管理型。这种模式是在代际之间搞横向平衡,是先代人与后代人之间的搏奕,如果后代人由此遭到损失就威胁到人类的持续生存。

  第二,基金预筹积累制。即先代人为了减少后代人的负担,由自己从参加工作时起承担积累养老金的责任,这是本代人自已一生的纵向平衡。这种模式以新加坡和智利为代表,它们在预筹积累基金方面是共同的,但是基金管理的方法不同。新加坡是由中央政府公积金局统一管理,智利是由私人基金公司管理。

  当前世界各国养老金制度发展的趋势是由现收现付制向基金预筹积累制方向改革。欧洲改革的呼声很高,但难度很大。美国对1935年法案虽已有过15次改革,但还需要大改。据199715CNN新闻报道,美国的社会保障体制如不继续大改,则2010年要出现赤字,2029年时则要走向破产。

  (二)

  中国的社会保障体制在改革前是一种不完全的现收现付制。首先。它不具有“普享性”。它是按人群分设的,不同人群享有的社会保障程度是不一样的。人群基本分四类,即:军人、干部、工人、农民。农民基本靠土地保障,没有从家庭走向社会化的安排。军队系统的保障是独立的。干部和国有部门的工人则是就业——福利——保障一体化。这就是说,没有在国有部门就业的人员和广大农民是没有被涵盖在社会保险体系之内的,因此,覆盖面太小。

  其次,由于国有部门就业人员与非国有部门的广大社会居民(包括农民)在保障程度上的悬殊,农民想通过“农转非农”、工人想通过“子女顶替”、有权势的人要利用裙带关系,总而言之,大家都想“挤进国家门”,成为“国家人”,由此造成国有部门冗员充斥,效率低下。因为“进了国家门,就是国家人”,即一旦在国有部门就业,其职业就是“铁饭碗”,不存在再“失业”的问题。而且,由于就业——福利——保障是一体化的,就业者就有权利和有可能分到福利住房,并享受免费医疗,以及托儿所、食堂等各种福利设施的补贴,虽然福利水平远不及欧洲福利国家,但在低水平上也几乎是“从摇篮到坟墓”,即生老病死都由国家(或具体化为所就业的单位)包下来了,这也是所谓“机关办社会”、“企业办社会”的由来。

  再次,国家财政与企业成本不堪重负。在过去的体制下,于部的退休金是由国家财政支付的,工人的劳保待遇在1951-1956年根据《中华人民共和国劳动保险条例》及相关的政策法规,一部分由企业直接支付,一部分由全国总工会统筹。1966-1976年“文革”期间,社会统筹被取消,社会保险变成了企业保险。无论是在机关或是在企业,个人不必缴费即受益,权利与义务的不对称,造成受益者自我保障观念淡薄,完全依赖政府和企业。随着我国社会人口老龄高峰的到来,不仅会导致养老金支付危机,而且这种代际转移负担的筹资模式还将影响经济持续发展与未来社会稳定。

  由于1966年后对工人的社会保险变成了企业保险.造成新老企业之间、不同行业之间退休金负担畸轻畸重;在不同企业就业的工人,退休待遇又畸高畸低。

  另外,原体制管理分散,政出多门,互不衔接。机关干部的离退休由人事部主管,企业职工的劳动保险原由总工会现由劳动部主管,农村以及城镇居民中(非企业职工和机关干部)的贫困人口由民政部实行社会救济,复员转业及残废军人等由民政部实行优抚安置。这样,看上去分工明确,但由于政出多门,往往造成同等条件的人员享受待遇不平衡,人为地引起一些社会矛盾。

  (三)

  19953月,国务院颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,确定的改革目标是:到2000年,基本建立起适用城镇各类企业职工和个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。体系包括:国家的基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三层次的结构。规划在2005-2010年期间建立起国际上通行规范的三层次养老保险结构,即:

  第一层次是政府举办的基本养老保险,由政府以征税或缴费方式,由政府或公共机构统筹经办,强制执行,覆盖全社会,属社会保险范畴,构成最低养老金保障的社会安全网,替代率为社会平均工资的25%;

  第二层次是企业的义务性补充养老保险,采用个人帐户储存积累筹资模式。政府鼓励、企业自行决策建立,以至通过立法强制实施,可列入商业保险范畴,基金营运管理进入市场化,由雇主和雇员双方代表组织基金会理事会,通过招投标委托商业性保险、基金管理公司、信托、投资金融机构营运管理基金,这一层次的替代率约在50-60%

  第三层次是个人储蓄性养老保险,由商业保险公司举办,由个人自愿投保,政府给以税收优惠,鼓励人们把钱存进养老金储蓄帐户。

  第一、二层次养老金之和主要保障退休者的日常生活,第三层次是适当提高年老后的生活质量。

  当前在实施中的实际惰况是,19953月国务院6号文件,下达社会统筹与个人帐户相结合的两个参考方案由地方选择试点。方案一侧重个人帐户,方案二侧重社会统筹。到1995年底,有7个省实施方案一,5个省实施方案二,其余十多个省搞了力度适中的方案三。截止19966月底,全国已有61.7万户企业、8,738万职工和2,241万离退休人员纳入了地方退休费用社会统筹的基本养老保险,分别占城镇企业职工76.9%和离退休人员的94.7%。此外,还有铁道部、邮电部、水利部、中国建筑工程总公司、中国电力企业联合会、交通部、煤炭部、民航总局、中国人民银行、石油天然气总公司、有色金属工业公司等11个部门的直属企业1,400万职工纳入基本养老保险退休费用行业统筹。由此,在覆盖面,缴费率,待遇计发,管理制度和统筹基金的安排方面就各有差异;影响了劳动力的合理流动,增加了向全国统筹过度的困难。19968月北戴河会议决定要统一,又作了历时11个月的调研,于19977月发文,出了目前的混合方案,在大的方面统一了认识,认为此方案比较符合国情。但目前统筹的程度基本上是在地区(市)以下,有些地方出现假统筹,即占全企业工资总额20%的保险费不是全部上缴,而是扣除本单位退休费的余数上缴,缴不起保险费的亏损企业也付不出本单位的退休费。于是,尽管目前全国有养老金积累约600亿元(分散在各地方政府,中央政府不可能统一开支),却同时有约100万在亏损企业退休的工人拿不到退休金。补充保险尚无细则,地方与企业也是各显神通。

  1998年新的劳动社会保障部建立后,加强了统一管理,于7月份发出通知,一是要求做到省级统筹;二是取消11个部委的行业统筹,一律由地方统筹;三是基本养老保险部分的资金缺口由财政部拨款180亿解决。

  为建立全国统一的、规范的社会保障体系,难点甚多。现仅列出若干紧迫的待研究的问题,供有关方面参考:

  1.制度的总体框架设置问题:

  依据“普享性、法制化、强制性”的原则,社会基本保险应按覆盖社会全体成员来统一设置。目前的现实是按公务员、企业、军人、农村四大块分别设置的。要不要统一,何时能统一,如何统一等一系列的复杂问题摆在我们面前。

  首先要解决的是农村与城市之间的统一问题。一种意见认为应建立全社会统一的“城乡合一体制”,另一种意见认为只能建立“城乡有别”的管理体制,因为城市过去有“现收现付”模式,现在正向“预筹积累”模式过渡,隐形债务重。而农村没有“老人老办法”问题,预筹积累刚起步,如把农村预等的资金统过去补漏洞,无异于剥夺农民,是不合适的。从实际情况看,中国农村的养老过去是依靠家庭,孤寡残疾老人即所谓“五保户”则由集体资助

  或互助互济。中国有9亿农民,占总人口80%,其养老问题应当引起重视,但如立即实行与城市同等的缴费率与受益水平是不现实的。从1991年起,在山东烟台市牟平县试点,1992年底逐步铺开,1995年国务院51号文件做出加强管理与稳步发展的专项具体规定,有26个省市还据此发布了地方政府法规。到1997年底,在全国30个省(区、市),有近2000个县开展了这项工作,入保者8200万人,资金积累总额140亿元,领取者40万人。目前做法有以下几个特点:

  ①个人缴费为主,集体补贴为辅,国家给以政策扶持;

  ②建立个人帐户,个人缴费和集体补助均记在个人帐户上,属个人所有;

  ③凡农村户口,制度统一;

  ④采取预筹积累模式,即基金预筹,储备积累,滚动增值;

  ⑤费率多档次,根据经济能力,从每人每月2元至10元不等;

  缴费方式灵活,可逐年缴、一次性缴;也可阶段性缴,即丰年多缴,歉年少缴,灾年不缴。

  从上述缴费方式、缴费率与受益水平看,农村与城市差别很大,且人口众多,短期内难与城市合一。

  在城市,机关与企业又有差别。公务员养老保险制度是单独设计还是和企业一样?国内有三种意见:一是主张不区别,理由是人员流动有时非本人选择;二是主张有独立的养老体系体现公务员特点,如财政保证,工资稳定,无盈亏,不能搞第二职业;第三种意见是基本养老保险应一样,补充保险体现公务员特点。究竟设计怎样的制度框架比较合理?我个人倾向于第三种意见。

  同是企业,还有属地原则与行业原则。据说在某些行业曾发生“省长与部长大战”,曾有9个省长与11个部长各给中央写报告。

  同是农村,差别也很大。西北地区温饱还成问题,而沿海与江浙却需要治理“富裕综合症”,尤其是深圳等地农民富了以后胡乱讲享受,影响社会精神文明。

  2.资金缺口问题:

  凡从原实行现收现付社会统筹制转到个人帐户基金积累制的国家,都存在着“过渡成本”(即隐形债务)的筹资问题,即面临“双重负担”的困难,既要为在职职工个人帐户积累基金缴纳保险费,又要维持对已退休人员和即将退休人员支付养老金。全国有1.5亿城镇职工,个人都要补历史的空帐,越接近退休的人欠的越多,此项隐形债务,数字估计不一。据世界银行测算约5万亿,我国劳动部测算约为2-3万亿。如何使空帐变实帐?钱从哪里来?智利的经验是发放“政府认可债券”,也有人建议从现有国有资产和土地收益中划出一块作为筹资渠道,意见不一,问题悬而未决。目前,财政部已决定拨款180亿解决部分问题。

  3.待遇水平与待遇条件问题:

  目前实际的社会基本养老保险费替代率,全国平均为85%,且居高不下。方案中的基本保险退休金与工资的替代率是50-60%,目标水平究竟定在多少比较合理?缴纳率过高,企业感到负担沉重,形成高缴纳率与低收缴率之恶性循环。除养老保险费率占工资总额20%以外,基本医疗保险又占工资总额17%,如再加住房公积金,则将是2-3倍于工资总额。这样分部门规划与操作,费率失控,管理成本也高。所以需要总体规划目标费率。

  其次,如何从现状过渡到目标水平?现状是退休后生活费依靠单一的社会基本养老保险,替代率偏高(企业约80%,机关约90%),地区间严重不平衡。

  再次,总水平确定后,各类人员的差距如何更合理?是与在职时工资差距同步还是缩小?有人说,在职时有责任大小及简单劳动与复杂劳动之区分,退休了就没有这种区分了,基本养老保险享用水平应一样,补充保险可与在职时贡献挂钩。

  此外,享受退休待遇的条件,如退休年龄,男女是一样还是有别?提前或推迟退休的利弊如何?提前退休造成劳动熟练程度整体下降。近日,国务院已发出通知停止办理提前退休。

  4.管理问题:

  管理机构的立法与执法及监督如何分立?新建的劳动与社会保障部是行政管理机构,对不同的人群与不同的保险种类是统一管理还是分治(如医疗保险涉及医院改革)?横向与纵向如何协调?经办单位是行政性还是事业性的?

  基金运营市场化,如何保证安全与高效?农民人数多,全面铺开后,基金数量将增长很快,如何管理和运作好这笔基金,也是急待研究与解决的问题。现在,已经发现有些地方和企业挪用社会保障基金作其它用途,甚至挥霍,故应尽速立法,从严惩办。

  此外,受国际金融风波影响,国内也存有潜在金融风险因素,资本市场又欠发达、欠规范。为此,预筹的基金运营与管理,乃是最最紧迫的待研究和待解决的问题。

  (原载《欧美同学会会刊》,1998年冬)

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