中国养老保险制度的现状:矛盾分析与对策研究

作者:江春泽  时间:2011-06-14

   调查研究的背景
   众所周知,统一的社会保障体制是市场经济体制的重要的不可或缺的组成部分,而养老保险又是整个社会保障体制的主要内容之一。自80年代以来,随着市场取向改革进程的发展,中国的养老保险体制改革大体上经历了三个阶段:

  第一阶段是将退休费用从企业统筹改为社会统筹。这里所谓的社会统筹也就是地方统筹,而且根据当时的历史条件,统筹的层次不高,基本上是在县级范围内。这项改革从198310月开始。在试点经验的基础上,国务院于1991年颁发了国发[199133号文件,指导和推动了这项改革的迅速发展。到1995年底,原来的国有企业全部实现了县级或县级以上范围的统筹,还有2219个县市对集体企业职工的养老保险实行了统筹,有764个县市对外商投资企业的职工实行了统筹。全国共有8738.2万职工和2241.2万退休人员参加退休费用社会统筹。这一阶段的改革效果主要是缓解了企业间退休费用负担畸重畸轻的矛盾,有利于企业平等地参与市场竞争。而且根据33号文件确定的“以支定收,略有结余留有部分积累”的资金筹集原则,滚存结余了429.8亿元基本养老保险基金1

  第二阶段是选择符合中国国情的改革目标模式。综观世界各国养老金的筹集与支付方式虽各有特点,但基本上是两种模式,即现收现付式(Pay as you go,筒写为P---G)与预筹积累式(Funded system)。现收现付制就是“从现今的职员收费来支付现在老年人的养老金”2。这实际上是收人分配在代际之间的横向平衡,即向劳动年龄的在职职工收缴而支付给已退出劳动领域的老年人,这是代际互济、社会互助、注重公平的模式。但这是先代人与后代人之间的博奕。今后35年间,世界上超过60岁的人口将从9%增加到16,而由于寿命延长和生育率下降,到2030年中国的老年人将占世界老年人口的四分之一4,到那时,为支付老年人的退休费用,则要加重劳动人口的负担,威胁后代人类的生存。因此,世界上已经出现对现收现付制进行改革的呼声和趋势,连“富甲天下”的美国也惊呼其社会保障体制如不大改,则2010年要出现赤字,2029年要破产5。预筹积累模式又有完全预筹积累式(Fully-Funded System)与部分预筹积累式(Parteally-Funded System)之别。预筹积累式的特征是本代人对自己的收入进行跨时间的分配,即“为自己省钱,把年轻工作时期的消费转移一部分到消费超过收人的年老时期使用”,这实际上是本代人自己一生收人与

  分配的纵向平衡。这是更强调个人自我保障的模式,也可以被看作是一种强制储蓄型,新加坡等国家预筹公积金的模式,曾受到中国的关注。中国在这一阶段广泛地考察和借鉴了外国的经验,对模式的选择展开了广泛的争论,并通过多种方案的试验与总结经验,终于取得了基本的共识,并在中共十四届三中全会的《决定》中明确选择了符合中国国情的社会统筹与个人帐户相结合的部分预筹积累模式8。这是把社会互济与自我保障两方面的优势结合起来,把公平和和效率结合起来的混合型模式。社会保障领域的国际权威专家认为中国在这方面具有首创性。中国在选择改革目标模式时,还接受了世界银行专家倡导的“三根支柱”10和外国保险机构推荐的国际通行的基本养老保险、补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三层次相结合结构的养老保险体系11,在19953月1日国务院发布的国发[1995]6号文件中明确提出了“资金来源多渠道”、“保险方式多层次”的原则12。这里讨论的主要是第一层次即国家通过法制强制实施的基本养老保险问题。

  第三个阶段是结束管理体制多头分散的局面,并实施省级范围统筹。管理体制多头分散有历史原因。因为50年代初的社会保障是按人群分设从而分别由不同部门管理的,机关干部由人事部管理,企业工人由劳动部管理,城镇贫困救济、军属优抚及农村扶贫由民政部主管。这种多头、分散而又交叉管理的局面,不仅长期以来政出多门、人为地造成一些矛盾和不平衡13,而且也是社会保障体制改革以来意见难于统一、形成“四方会谈”或“五龙治水”局面的重要根源,甚至在执行既定的统一政策时也会因多头的管理部门的利益差别而出现裂痕14。所谓“四方会谈”或“五龙治水”是指社会保障改革分别由劳动部、人事部、国家经济体制改革委员会、民政部以及卫生部(关于医疗改革)等从各自不同的角度设计方案,意见不一。在改企业统筹为社会统筹的过程中,又出现过新的多头分散管理,除地方统筹有县市级、地方级、省级等不同层次外,还有11个部门的系统统筹即“条条统筹”,所以,有人说岂只是“五龙治水”,实际是“五块十一条”15。针对这一问题,1998年第二季度国务院机构改革时,按照“精简、统一、效能的原则"重新组建了新的劳动和社会保障部来统一主管16,而且根据政事分开的原则,政府的劳动与社会保障部主要是管理相关的政策、法规与行政监督,具体经办社会保障基金与相关事务的机构是国家社会保险局及其在各地的直属机构。这样,就从组织机构上结束了长期多头分散管理的局面。新的劳动与社会保障部以及国家社会保险局组建后,加快了改革进程,加大了工作力度。特别是实施了两项重大的政策措施:一是将基本养老保险的社会统筹范围由县级提高到省级层次:二是将11个部门实行的行业统筹改为参加所在地区的省级统筹。本文就是跟踪省级统筹实施的状况所进行的调查研究报告。

   省级统筹的由来与实施概况

  1998年,国务院28号文件规定:1998年底前全国的基本养老保险基金都要实行省级统筹。作出这一决策的依据是基于以下的认识:统筹范围的大小与抗风险能力的大小成正比。

  在此之前,有关部门和地方对统筹范围大小之利弊未能取得共识,有的认为省级统筹很必要;有的认为省级只要建立一定的调剂金即可;有的认为省级统筹条件不成熟;有的认为地市级统筹比省级统筹更切合实际。由于认识不一致,1995年国务院6号文件就将改革的重点放在了地市,当时提出的儿个供选择的养老保险改革方案是由地市级选择和试行的。但是,北京、天津、上海等三个直辖市是从省(市)级统筹起步的,即着手改企业统筹为社会统筹时就是在全市范围内严格按照统一的制度和统一的收缴与支付标准来统一筹集、管理和使用基本养老保险金的。除京、津、沪三市外,吉林、河北、山西、江西、湖南、福建、四川、陕西、宁夏、青海等也声称是实行省级统筹的,但实施的办法不如上述三市那样规范。

  其中,福建省的养老基金在省内统一调剂的力度大一些,但是,省与地市是结算关系,在地市内收支平衡后再上缴一定比例的调剂金给省,省内经调剂后资金也够支付。四川,陕西、宁夏、江西等省是由省级以各地市基金为基数收缴一定比例的调剂金,收缴比例小,调剂的力度也小。河北、吉林等省只覆盖国有企业,甚至还仅限于过去的固定工,而且在这些省,省内各地市缴费率也不一致,所以,这些省的实施办法还不能被认为是真正的省级统筹。除上述这13个省市外,其余的省在国务院28号文件颁布前,其基本养老保险的统筹范围均在地市级或县市级,省里只管方案与政策。

  上述13个实行省级统筹地区建立统筹的时间17

  ┌──┬────┬────┬────┬────┬────┬────┐

  │地区│北京│天津│上海│河北│吉林│山西│

  │时间│198619871986199219921991

  └──┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘

  ┌──┬────┬────┬────┬────┬────┬────┬────┐

  │地区│青海│宁夏│陕西│四川│江西│湖南│福建│

  ├──┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤

  │时间│1994199219921992199019941989

  └──┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘

  从上表可以看出,运行时间长的已达十余年,如京、沪、津、闽。起步晚的也逾5年,如青海、湖南。它们的实践表明,省级统筹发挥了积极作用,取得了较好效果。具体说:第一,增强了抵御风险能力。福建统筹后,5年内就使全省4000多户企业减轻了4亿元负担而免受了破产、倒闭之威胁1

  第二,保证了退休人员的基本生活,维护了社会稳定,如北京市每年要给矿务局拨付3000万元,给一轻局、二轻局拨付4000-5000万元,这些行业的老职工过去创造的价值相当于建好几个工厂,现在产品老化,企业支付退休金有困难,如果不是在全市范围内统筹,则会发生很不安定的问题。19四川省通过省级调剂解决了阿坝、甘孜等少数民族地区和森林工业特困区企业2.1万名退休工人的生活保障。青海建立统筹几年来向海西、海北、黄南、果洛、玉树等边远地区拨付调剂金达2504万元20

  此外,在促进劳动力合理流动与配置、推动深化改革、加强规范化管理及对基金管理使用的监控等方面的作用也很明显21

  那末,在全国实施省级统筹前,养老保险方面突出的矛盾表现何在?主要表现在由于统筹范围小,抗风险能力出现两个不平衡:

  第一,省际不平衡。截止19985月末,全国养老金约积累700亿元,但其中200亿元是北京、广东、江苏、山东、浙江、上海的积累,即这儿个省的积累占全国积累的1/322

  第二,省内各地区、县市经济发展不平衡。有些省内,部分地市积累10多亿元,但另一些地市却大量拖欠。截止19985月末,全国拖欠养老金87亿元,而且,直接被动用挪用的养老金达55.6亿元。23

  针对以上矛盾,国务院1997716日发布的26号文件就曾提出要加快建立基本养老保险基金的省级统筹,为最终实现全国统筹创造条件24。此后,又经过各有关部门和地方的争论,基本取得共识,即:在更大范围内分散基金风险,调剂基金余缺,在更高层次上进行统筹管理,可以更好地保证养老基金的完整与安全,发挥社会保障的功能。在这样的共识的前提下,1998年国务院28号文件作出了在全国实施省级统筹的决策,首先解决上述两

  个不平衡中的第二个不平衡即省内的不平衡。28号文件规定在实施中允许有个操作过程,即1998年底前首先要求各省普遍建立省级调剂金,到2000年前逐步完善;要求在省级范围内覆盖率达98%以上;要求今后不再发生新的拖欠,28号文件发布前已经拖欠的要在1998年内补发30%,到1999年将全部拖欠补发完25

  与此同时,28号文件还决定将原来已在11个部门实行的行业统筹转归所在地区的省级统筹。80年代在养老保险改革试点阶段,曾在铁道、邮电、电力、水利、中建公司等5个部门试行“行业统筹”。1993年国务院49号文件又批准在交通、煤炭、中国人民银行(含专业银行和人民保险公司)、民航总局、石油天然气总公司、有色金属工业总公司等6个部门实行“行业统筹”。参加行业统筹的在职职工约1400万人(占国有企业职工总数20%),其中,离退休人员360万人(占国有企业离退休人员总数20%)。当时,实行“行业统筹”的依据是:行业的特点是跨地区管理生产和经营,当地方统筹基本上还在县级层次的情况下,如不搞行业统筹,等于把一个行业的职工养老保险切割成数十块甚至数百块,不利于生产经营管理和财务核算;而从行业的特点出发完善统筹管理,有利于为实现全国统筹提供经验。另一方面,从实行行业统筹之日起,又同时存在着激烈的争论。据资料,曾先后有9个省、自治区向国务院送过专题报告,认为“行业统筹”造成了养老保险制度的“条块分割”,导致同一地区同类人员养老保险形成不合理的待遇差别,强烈主张取消行业统筹26

  对待这一争论,国务院认为,基本养老保险全国统筹是发展方向,行业统筹应该向这个方向推进。但是,当地方统筹层次太低时,改行业统筹为地方统筹的条件还不具备。199726号文件已明确提出“待全国基本实现省级统筹后,原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业,参加所在地区的社会统筹。”27

  由此,当决定全国实行省级统筹的28号文件发布时,行业统筹移交地方管理也就顺理成章了。特别是政府机构改革后,原来负责行业统筹的部门,有的调整或合并,已难以承担行业统筹任务,移交地方管理势在必行。

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