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贾康:走向现代国家治理的财税配套改革(上)——在中国财政科学研究院研究生部“财税大讲堂”上的讲座内容(2019.5.30)

作者:贾康  时间:2019-07-04

  今天要跟各位交流的题目是“走向现代国家治理的财税配套改革”。我过去讲过类似的题目,但是这次准备的内容跟过去可能有些不同之处,当然,大的思路上是一贯的。

  我想先勾画一下,我所理解的十八大以后,从三中全会开始形成“60条”这样的最高决策层面指导全面改革的顶层规划性质的文件,到后来历次中央全会在大政方针方面逐步明朗化、系统化,而形成了一个非常值得提到的认识上的逻辑连接。

  首先是三中全会“60条”的文件,公布出来以后好评如潮。那么丰富的内容,有心人把其中有具体改革切入点的事项排列出来,一共是336项。这么多改革任务摆在面前,现在我们还在继续做努力完成这些改革部署的要求。

  对十分丰富的“60条”的文件内容,如果做个最浓缩的理解是什么?我觉得是这个文件里提纲挈领的一句话,要“实现国家治理体系和治理能力的现代化”,可以简称“现代国家治理”。我过去多次强调过,“治理”的表述跟我们过去说惯了的管理调控的“管理”,一字之差,内涵有重大区别。管理显然讲的是一个自上而下掌控的架构,治理更强调的是政府这个主体和非政府的其他多元主体更多平面展开的充分互动,从而把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一炉,来释放一切潜力活力,调动一切积极性,最大限度地解放生产力。需要以这样一个意图做出制度安排和机制连接,实现这种治理导向下我们国家治理体系、治理能力的现代化。显然这是对应着我们必须完成的中国经济社会的转轨。

  要完成这个转轨,如果从其现代化的取向来说,早已有之。我在小时候,60年代上小学,印象很深刻,那时是“三年困难时期”过后,非常明确地有一个消息传来,在全国人代会上周恩来总理报告里,提出在本世纪末(当时指的是2000年),要实现工业、农业、国防、科学技术的现代化,后来简称“四个现代化”。在传统体制下,就确定了现代化的目标。后来被称为十年浩劫的文革中间,也是在人大的会议上,重病中的周恩来总理报告中间,再次重申要实现四个现代化。到改革开放之后,邓小平一开始就强调了经济建设为中心的党的基本路线,而伴随着这个路线确立的是什么?“三步走”实现现代化,实现伟大民族复兴。

  所以,治理体系所体现的制度安排、机制连接着它所服务的战略目标:是要使中国完成现代化。我们这里先讨论一个最基本的概念,研究生必须在这方面抠一些基本概念。在座的同学哪个愿意说一下什么是现代化?咱们讨论一下这个概念。

  同学:现代化我觉得它从英文词汇来讲是一个与时俱进的形态,它在四个维度上展开,政治、经济、文化和军事。四个维度上展开,通常的理解我们跟西方已经走在前列的国家保持同一个历史时间就是实现现代化。具体来讲可能还包括比如像物质的现代化、制度的现代化和文化的现代化等等这些东西,它应该是一个比较全方位的比较系统的概念。

  贾康:你的思维方向和框架很有道理。你的这个理解强调的,一个是应掌握为相对的概念,不同国度不同经济体比较起来,谁更现代化一些?它一定会产生这样的比较。另外一个,是方方面面都不能缺少。讲了四个维度,至少这四个维度都得有,可能还不限于此,按照“五位一体”,要加上生态。我们小时候已有这种朦朦胧胧的感受,引领着大家奔向有更多的现代化因素的方向,直观的说法,是当时很流行的一句话,“以后发展了,楼上楼下,电灯电话”。那时候电灯在城市里有,很多农村没有,电话更是非常稀罕的、一般人接触不到的东西,只有上流社会、高级干部家里,才可能给你配电话,老百姓平常是要跑到邮电局里排队打长途电话,有时要等待一两个小时才打得通。这些事情直观地看起来,显然是现代化的要素,没有楼上楼下电灯电话这样的设备,你的感觉就会是没有现代化。但有了,就一定是现代化吗?那也不一定。很多的要素需要配在一起。那么我理解中国现在要实现的现代化,如果必须和其他的经济体做比较,认识上掌握的这条主线上,是不是得这么理解:我们首先要在研究规律这个视角上,承认人类社会发展虽然各个民族、国家有不同之处,但是存在着共性。没有共性就没法由比较而抽象出“现代化”这个概念——有中国国情,有美国国情,还有德国、法国、日本各自的国情,但一定有可比之处。没有可比之处没法谈现代化。既然是相对的、可比较的,那么比的是什么?比的就是人类文明发展主潮流上可比的这些共性的东西。这个主潮流上可比的文明进步,如果概括起来是什么?电灯电话是跟着工业化来的,首先不能缺少工业化。从历史视角来看中国落伍,就是因为工业革命以后被人家甩到后边来了,甩出多少条街。中国的近现代史拉开帷幕,一般认为是自鸦片战争开始,在那个时候人家工业革命发祥地英国为代表的经济体,发展势头非常迅猛,中国与人家的差距被迅速拉开。所以,中国要实现现代化,一定要在工业化方面迎头赶上,这是一个必须说到的共性,其他的还要展开说。在这里最简单地,我把基本观点亮一下。

  工业化,实证表明一定要伴随着城镇化,而且在发展过程中,不可能逆城镇化来推进现代化。在传统体制下,共产党人成为执政党以后在工业化方面是坚定不移的,一旦有可能,便以“一五”时期为标志,争取尽快形成自己相对独立的工业体系,有这方面很执着的追求。但是关于工业化必然伴随城镇化,客观地讲认识上是相当模糊的,很长一段时间也是没有人讨论的。60年代初,那时还是困难时期,到中国访问的外国人不多,但迎来了在延安时期毛主席的老朋友斯诺。斯诺跟毛主席谈话的时候,就专门说到,那时的美国全国人口中务农的(这讲的是广义的务农,既包括种植,也包括养殖)这个大农业概念下的人口,只占总人口数的5%不到,就是不到1/20的人搞饭吃,就够了,而且美国那时已经非常明显地存在农产品过剩。毛主席听了这个以后觉得不可思议。我们那时候正是困难时期,粮食高度紧张,7亿人里绝大多数人是要“面朝黄土背朝天”在农田里工作,千方百计想让大家能吃饱饭,很难理解怎么会出现美国那个情况。但是,因为毛主席那时思维的重点已经不在经济方面,没有看到斯诺开了头以后这个思维导向之下有更多展开的讨论。

  我们后来看到的是什么?就是在文革中间,毛主席代表的决策层认为可以以运动式发动知识青年上山下乡,来指导全局的社会生活和我们所推进的相关经济发展。知识青年上山下乡,当然有很多当时不得不考虑的制约因素,经济支撑力算来算去,似乎难以使这些毕业生在城镇继续找到就业岗位和解决他们的吃饭问题。到农村去实际上应该是跟农村那边已经存在的过剩劳动人口、那些农村居民,又产生实际竞争关系。标签式说的“接受贫下中农再教育”等等,那是另外一回事,从经济分析来说,这是一个典型的逆城镇化。实际的结果如何?是受到客观规律的惩罚。等到文革结束以后,一发不可收拾的回城大潮很快把原来的那些以知识青年身份下乡的人,基本又都带回城内了。当然,回城的人中,现在有些人说的“青春无悔”等等,个别成为领导人以后所说到的那时候的磨炼,我们不否认,但是从主流来看,从全局来看,是70年代李先念等领导人已经总结到的,没有一个方面满意。知识青年自己不满意,农民不满意,家长不满意,政府方方面面捉襟见肘。它带来的客观规律的惩罚,当然就非常值得我们总结。我们做研究生,就要针对这些可以了解到的实证材料,历史上的一些可以总结的经验教训,再结合我们的理论探讨,把相关认识深化。所以,要说现代化,工业化旁边匹配的,必然是跟它有内在关系的城镇化。城镇化的真实水平怎么判断?在中国有很特殊之处。我们现在官方公布的城镇化有两个指标,前边多年讲的常住人口的城镇化率,这几年又加进了一个户籍人口的城镇化率,这就反映着中国特殊的国情——以城乡分治的户籍制度,在常住城市的人中,实际还划出了一部分“非市民”,对他们在基本公共服务方面不能做到一视同仁。这又反映着随着工业化,城镇化要提高水平,这个进程还在不断发展。比如看美国,我们改革开放以后知道,大农业下对应的劳动人口,已经收缩到2%以下了,那就是人口规模里不到1/50的人是在务农这个领域里,其他的人都在非农业。但是美国的农产品还严重过剩。美国联邦政府(相当于我们的中央政府),必须通过通盘的规划实行轮作休耕。某个年度需要休耕的相关耕地的务农农户、农场主,可以依据国家政策取得政府给予的补助资金,条件就是这一年你别种庄稼,别种农作物。这是不是又涉及咱们讨论的产业政策?跟这个现象联系在一起,显然美国不是没有产业政策,美国在农业方面,已有非常稳定的多年实施的产业政策,有美国人积累了丰富经验的农业补贴。

  工业化、城镇化结合在一起,带来的问题当然有非常多的研究视角。旁边要说到文明进步,还必须匹配什么?中国现在可总结的,一个是“改革”两个字所代表的要搞市场经济、市场取向,就是市场化。我们在这么多年的努力之后,对于市场的认识不断深化,一直到三中全会“60条”所说的整个资源配置中市场要起决定性作用(我在后面还要专门强调这个市场决定论)。“开放”两个字是伴随着改革的,而且大家生活中都说开放会倒逼改革,开放是什么?就是国际化和全球化。人类社会到了工业革命前,有地理大发现,又有工业革命以后生产力大解放而促进加快的全球化进程。这就已经讲了四个趋势。

  再后面,哪位同学可以说一下,还应该加上什么?现在有人说已经跨越了工业化的时代了,叫什么时代?

  同学:信息化。

  贾康:对,信息化代表的是高科技化,这个所谓高科技它有特指,相对而言,非信息化特征的经济,被认为是传统的;有明显的信息化特征的经济,则认为是新经济,是高科技,是以互联网+,一直对接到现在的万物互联、人工智能。这个高科技化代表的,也是人类文明发展只可顺应、不可违拗的主潮流。这就说到了5个方面。除此之外,哪位同学还愿意增加项目?智能化?智能化应该理解为是信息化里可以内含的。

  “法治化”,哪个同学说的?这个视角非常正确。我觉得可以把法治化结合民主化。它要解决的问题,就是中国辛亥革命时提出的历史任务——怎样“走向共和”。物质文明要加上精神文明,还要加上什么?政治文明。民主化、法治化必须互为表里,互相结合——光讲民主,什么样是具体的机制?最简单的:是大家最容易判断的“少数服从多数”,但对于少数服从多数,社会科学早已经“理论联系实际”地说清楚了,它也会产生偏差的。产生的偏差是什么?哪位同学知道概念?

  同学:“多数人的暴政”,多数人侵害少数人的利益。

  贾康:对的。简单的少数服从多数,咱们也可在财税领域里由大家设想一下其问题与弊端。中央现在要求2020年要在“税收法定”的原则之下,把现在十几种称为“条例”的中国税法规则,上升为正式的税法,已经在做这个事了。我估计时间表上不一定赶得上,难度很大。但如果按照少数服从多数的民主化原则,那太简单了,你只要组织一个一个税种的全民公决就行了,但它得出的结果最大的可能是什么?全民公决以后,这个税不要它了,那个税也不要它了,绝大多数人欢天喜地。但任何一个走向现代化的国家,不可能采取这种简单的全民公决、少数服从多数机制,去决定一个个税种的去留,或者在这方面简单地按照大家的偏好“少数服从多数”地去解决这样一种公共事务方面的决策问题。民主是有局限性的,但是它的取向非常值得推崇,民主一定要和法治结合在一起,而这个法治它那个“治”字,各位同学一定要注意——这是学术界已讨论了多年的,所强调的应该是汉语里的“水治”,而不能简单只讲制度的“制”那个“刀制”。如要说那个“刀制法制”,秦始皇时就有,秦始皇的统治被称为“暴政”,但是他有他的秦律,那是他的法制。我们现在强调的三点水的“治”,它的内容是什么?说到英语表达,不是“rule by law”,而是“rule of law”,这个法律、这个“law”它是要在所有的权力之上,罩着整个公共生活里的规则。这个水治的形成机制就更复杂,一定不只是简单地能形成白纸黑字的什么规则,摆在那里,有那个“制”,就解决问题了,一定是有一个好的机制,使公众意愿能最大限度表达出来以后,按我们“走向共和”的说法,取得最大公约数,有规范的公众选择。以规范公共选择形成的最大公约数,未必能够非常稳定,此一时彼一时,是动态调整的。比如中国人在启蒙阶段里接触到的“群己权界论”,原著就是外国学者写的《论自由》。当时严复把它翻译成“群己权界”,是很准确的。“群”是社会集体,“己”是个人,你要想自由,每个人都感觉自己应该自由,人性如此,但是怎么处理跟其他人的关系?在群的领域里怎么办?我们现在说,人类文明发展到在群的概念之下,能够尊重每个人的自由而整个社会又不破裂,能够维持在一起运行,一定是个共和的概念,一定是在私域里讲自由,而在公域里通过合理的民主机制形成一种最大公约数的法治规则。这个最大公约数规则的形成,还不是简单拿一个什么东西投票,少数服从多数就定了,而是要充分讨论,摆事实讲道理,而且允许反复,允许大家动态修正。这个群体的边界,在每一个具体发展阶段、不同时点上,按规则所划定的边界是可以调整的。

  咱们看看英国人推崇的“脱欧公投”,闹出多少纠结来,那是少数服从多数,已出来多数人同意脱欧的结果以后,英国社会现在又在往回找,政治领袖按照他们“政治正确”的原则,极力避免再来个二次公投——这种二次公投出来结果以后,再折腾怎么办?那可就没完没了了。这里面没有特别绝对的是非,但必须是社会成员寻求最大公约数后为全社会可接受的,这就很复杂了。

  所以,咱们说人类文明发展的主潮流上工业化、城镇化、市场化、国际化、高科技化,还要匹配上非常有挑战性的民主化、法治化而合成的“走向共和”这种制度安排,十分具有挑战性。我觉得至少是这几大方面都不可少,合在一起,才形成中国一步一步提高社会进步程度,走到和其他的经济体可做比较的一种现代化概念表述——我们追求发展到“伟大民族复兴”那个时候的现代化,就是在人类文明主潮流的发展状态上,我们进入第一阵营,这才叫现代化。见到研究生同学们,我非常愿意在这儿稍微展开一点儿给大家一些体会,就是到了研究生阶段,有些关键的概念,得反复斟酌,反复深化认识。

  这样一个“现代国家治理”取向之下,“60条”里跟着要解决的问题,是最基本的经济学所研究的资源配置怎么合理化,反复出现“现代市场体系”这个表述。现代市场体系,直白地讲就是必须市场化,要搞市场经济,而且要具备现代化水平的制度环境。建设市场经济体制,这是在小平南巡之后解决的,其解决也是来之不易,前面经过了十多年的反复探索,有一系列的认识上、表述上的变化,终于到南巡后表述为在资源配置中市场要发挥“基础性作用”——已经要确立社会主义市场经济目标模式,但是由于种种条件的限制,当时只能说到“基础性作用”。又经过这么多年以后,在“60条”里,把它上升为“决定性作用”,这个影响是非常深远的。一直到现在,实际生活中可能各位同学也接触到很多的批评,说中国的强政府过分了,但是要说到中央指导方针,在“60条”上可是说得明明白白,整个资源配置中市场是决定性的,换句话说,政府你无论怎么更好发挥作用,充其量在整个资源配置里是配角。这样的一个市场决定论,是一定要坚持的,它于实际生活中也受到了很多的冲击。到现在为止,还没有人敢直接写文章否定市场决定论,但是按这个意思说话的不同的论调,大家碰到也不新鲜了。这个“决定论”要在实际生活中发挥指导作用,比较有挑战性的是后面紧跟着的那句话——政府要更好发挥作用。又是市场决定,又是政府作用。“市场决定论”后面可以跟上一个“政府作用论”。怎么才是更好发挥作用?我们在新供给经济学的研究里,把它概括为一个形象的说法,叫守正出奇。守正是一定要遵循市场经济的一般规律,认识、顺应、尊重、乃至敬畏市场的力量。很多研究者这方面有一些值得我们注意的精彩的分析和论证。但是你也不要以为把市场经济的一般经验拿到中国来,以及把我们探索中已经有的关于发展市场经济的经验继续用下去,中国就一路现代化了。我们要按照现代化的战略目标去推进整个经济社会进步过程,非常有挑战性的问题就是什么叫政府更好发挥作用,我们表述为“守正”之后的“出奇”。出奇要承担风险,但应追求的,是希望能出奇而制胜。那就是中国能够继续在发展过程中依靠“有效市场+有为、有限的政府”相结合的作用机制,表现出超常规的态势。常规的发展不解决中国现代化的问题,工业革命后中国已经落伍这么多年了,现在缩小和发达经济体、先进经济体的差距,叫做“大踏步地跟上时代”,但迄今而言,十九大报告非常明确地说,我们仍然是世界上最大的发展中经济体。我们要继续往上,按照邓小平规划的“三步走”里剩下的这个三十年时间段里,实现中央说的新的“两步走”的话,没有一个超常规的发展,是不可想象的。超常规发展必须是认识、顺应规律而守正之后出奇,才可能达到我们意愿中最后“中国梦”的实现。这个“伟大民族复兴”的从未如此接近的愿景,剩下的是十九大说的“行百里者半九十”,其挑战性非常明显。

  守正出奇最直观的一个例子,我们可以举一下在财政界现在还在讨论中、各种观点都有的PPP。咱们的研究生也都能接触到这方面的材料,中国财经报上隔几天就有一版、两版关于PPP的内容,社会上也有很多争议。最简单地说,这个PPP里处理的政府和市场主体的关系,已经超越了原来好不容易形成的政府和市场主体“划清边界”的认识。我们过去传统体制下,是政府一竿子插到底直接控制市场主体的行为,甚至根本就不承认“市场”这个概念,以后讲“有计划商品经济”,再以后又搞社会主义市场经济,承认有市场,承认企业是市场主体。好不容易把认知提高到政府和市场主体划清边界、各归其位——那个逻辑是什么呢?是“井水不犯河水”,划清边界就好处理了。怎么到了PPP以后,“螺旋式上升”到政府和市场主体可以在一些举足轻重的重大建设项目——公共工程、基础设施、乃至产业新城建设和运营,以及国土连片开发的这些事项上,政府和企业又可称为伙伴一起来做?一个国土连片开发的典型,大家可看看北京南边50公里的固安,几十平方公里在政府同意(称为“政府主导”)的规划之下企业筹资,市场运营,十几年间改天换地。这种举足轻重的重大的建设事项上,可以由政府和企业形成伙伴关系一起来做。做得好,这就叫守正而出奇,出奇而制胜,支持中国的超常规发展。处理不好,也就会带来一大堆的问题。

  张维迎教授断然否定产业政策,我说他在这个命题上是没有到达最基本的研究起点,但是他后面那些对于产业政策的抨击,你却得承认有很多的启发之处值得我们重视。产业政策,是任何一个稍微有一点规模的经济体的公权在手的政府体系不得不考虑的问题,它不是这个产业政策要不要的问题,现实生活中都是产业政策怎么设计、怎么贯彻的问题。设计的方向好处理,发生失误的可能性不大,大家都知道应支持高科技,支持低碳绿色产业发展,难就难在,你在正确方向之下怎么找到好的机制,使政府更好发挥作用。这就是说,三中全会以后现代市场体系建设里,我们还必须不断在创新发展中去总结经验教训,争取在中国能够以此形成支持超常规发展的一套中国特色经验,于中国特色下守正而出奇。继续超常规发展,需要我们理论联系实际来推进创新。

  这方面应特别强调,60条里在市场主体的产权基石这个层面,特别强调了混合所有制,这也是非常不容易达到的认识。过去中央反复探讨以后,已经肯定公有制的实现形式这个概念上,要锁定股份制,股份制是标准的现代企业制度,是公有制主要实现形式。那么到了60条,又特别强调基本经济制度的重要实现形式,是混合所有制。在股份制的框架之下,公的股、非公的股,国的股、非国的股,不是谁进谁退的问题,总体而言是怎么充分地合理地混起来的问题。这对于现实生活中我们的企业改革,是非常重要的指导方针。要说到PPP,那就有意思了,PPP一做30年、50年,甚至更长时间(台北的“101”是个100年的BOT),这种项目上只要是有“O”即运营期,都要求有一个非常明确的产权清晰的运营主体SPV(特殊项目公司)。这个特殊项目公司天然就是混合所有制的,因为它有政府的股,有非政府的股。到了中国,非政府的也可能是国有企业的,也可能是非国有企业的,但是政府与企业的股权一定是混在一起的。形势比人强,有些原来所说的企业改革混合所有制(混改)争议不休,但只要在一系列的PPP的项目上来看,天然就会出现一个民营企业感觉机会就在眼前、政府天然就不想“一股独大”的混合所有制平台。我们从一个基本概念中,可看到现实生活中会有非常丰富的内容。

  这些是讲财税制度之前的铺垫,小结一下:现代国家治理必须匹配现代市场体系,解决好我们经济学、财政学研究的资源配置和公共资源配置的机制问题,而且我们的视角,已经落到怎样在“市场决定论”后面一并处理“政府作用论”上政府更好发挥作用的问题,那么跟着要讲的,今天特别要重点锁定的第三个关键词,就是“现代财政制度”。“60条”说财政是国家治理的基础和重要支柱,要建设现代财政制度,一直到十九大,仍然在沿用这个表述。我们在中国最高层级的权威性指导文件里,过去没有做过对于财政的这种表述,“60条”里写进去了,有些部门的同志还有点不服气。邓小平说过,“金融是现代经济的核心”,怎么60条没把“金融”大写一笔,怎么这么强调财政?现在到了改革的深水区,政府更好发挥作用势必要把这个事情勾画清楚。学理上讲,说财政是国家治理的基础与重要支柱,这是非常客观的、严谨的,因为整个资源配置领域,政府体系中这个“以政控财,以财行政”的财政分配体系处理的是什么?是公共资源配置。这个公共资源覆盖的政府功能,大到整个的国土开发、国家安全,具体到咱们每位同学在实际生活中都接触到、大家不一定很在意的比如我们上街要有路标,门牌号码这种方位识别体系,凡是建成区,路面想当然的就应该是硬化的,晚上就应该有照明。所有这些事无巨细的公共产品、准公共产品,没有财政作为物质支持、作为政府履行职能的后盾,都是不可能提供的。这种公共资源的配置它一定影响、辐射、渗透到经济和社会生活的方方面面,它一定会影响、拉动整个社会资源的配置。政府要自己更好发挥作用,政府要正确履职,实现国家治理现代化,它首先就要考虑这个财政的“以政控财,以财行政”分配体系能不能现代化。财政的现代化,服务于整个国家现代化的事业,这个逻辑是非常清楚的,它的重要性在学理层面上表述出来,这么说也是很严谨的。

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