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贾康:走向现代国家治理的财税配套改革(下)——在中国财政科学研究院研究生部“财税大讲堂”上的讲座内容(2019.5.30)

作者:贾康  时间:2019-07-04

  再往下特别突出的,要讲讲财政体制问题。财政体制最简单地说,建国后经历了反复探索,80年代我做研究生的时候,看到内部编的财政体制的材料,感觉真的读不下去,非常复杂,但是我也有个认识,说体制改革,一定要搞清楚财政体制概念之下到底是哪些内容,体制演变的来龙去脉。硬着头皮看了多次,自己试着把它总结出来。一直到文革之前,财政体制改革大概是9次,加上文革后分灶吃饭是第十次,还不包括那些小的调整,频繁的调整、最主要的总结是这个体制演变过程被称为“放乱收死”。传统体制下,就想以财政改革来分权,但“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就叫,一叫再放”。折腾了几轮以后,咱们再次放权,那就是80年代初分灶吃饭,“划分收支,分级包干”,向地方分权,地方积极性调动起来了,再往后发现它的副作用又出来了,就是诸侯割据式的地方保护主义,企业仍然不能摆脱行政隶属关系控制,只是条条为主变成块块为主,仍然是条块分割,按行政隶属关系控制企业,这样迟迟不能画出企业公平竞争的“一条起跑线”。在反复探索中有曲折,终于走到了90年代,南巡后确立市场经济目标模式,小平点将,由朱镕基在一线主持经济工作,以副总理的职务掌管经济大权,后来被人称为“经济沙皇”——这个比喻,很有意思。李鹏同志是总理,他也很配合,他就真的对经济事务不再过问。在这种匹配之下,朱镕基同志在一线以极大的魄力,具体主持了影响深远的可以称为里程碑意义的1994年分税制改革。我最简单的评价,1994年这个里程碑意义,是终于以经济性分权取代了行政性分权。看看在分税之前比较典型的地方包干,这是从80年代延续到90年代前期的,类似于分灶吃饭框架之下,每个地方都跟中央定一个具体办法,然后争取一定几年不变,五花八门,没有两个地方同样的。这是怎么定出来和加以维持的呢?那就有频繁的、复杂的讨价还价的谈判,而且以后演变中间还要不断“跑部钱进”。“跑部钱进”哪里是客观的、规范的、能使中央地方关系形成一个稳定解决方案的机制呢?根本不是这样的一套东西,始终不能稳定下来,而同时,从中央到地方,企业那边仍然是按照行政隶属关系控制他们的情况下,不论体制怎么分、怎么定,总是要把自己企业产生的可进入公共资源分配领域的资金,以隶属关系为依据交给自己行政主管“婆婆”的那一级政府。比如在北京,地面上有中央的企业,有市的企业,有区的企业,有街道的企业,各个企业所交的这些税,规则是中央企业进中央库,市级企业进市级财政金库,区级企业进区级财政金库,这么处理,带来的是各级行政主管以婆婆的身份,对于企业可以过多干预和过多关照,同时这些企业的高管是按照官本位、行政化阶梯由组织部门安排定,企业可分配的剩余这种公共资源(从理论上说的剩余产品进入公共资源分配领域体现的财力)是在婆婆主导之下,按照隶属关系交到婆婆手里再去支取。同样的市场,同样的物价,都在北京的地面上,但是过多干预、过多关照以条块分割方式展开,五花八门的各种各样的非经济因素,交织而成政府的各种复杂的干预之下,企业不可能公平竞争。后来想简洁化,就搞承包,而承包甲乙双方应该是平等的。实际上哪里能平等?行政主管意愿主导的承包契约,对承包基数等从年初一直修改到年尾,没有真正的自主权和公平竞争可言。所以,1994年的这种制度成果的里程碑意义,首先是以经济性分权正确处理了政府和企业的关系。同学们可能接触到很多业务部门的同志,他们说起财政体制来,直截了当地说是处理中央、地方关系,这没有错,但是很不全面。我特别强调,一开始在80年代我反复琢磨体制以后就开始强调,财政体制是两大关系(后来说全了是三大关系)的会合点、交汇点。第一大关系排在前面的,应该讲的是政府和企业的关系,后面有中央地方的关系,以及大家现在越来越感受到的公权体系和公民、和作为自然人的纳税人的关系。三大关系汇合在财政体制上,对于全局意义最重大的,首先是怎么正确处理政府和企业的关系,那么也就回到咱们前面说到的现代市场体系中的最核心的关系。

  什么叫体制?汉语里有几个词很有相同之处:制度、体制、机制,有的时候大家把制度、机制并称,有的时候说体制,也说到制度。这里面的差异到底在什么地方?咱们往往说“体制内”、“体制外”,人们也都心领神会,但通常没有人去仔细抠过相关概念。我的理解,英文里有三个词跟这个有关,一个“institution”,直接翻译就是“制度”,一个“system”,体系,或者体系跟制度可以合并在一起理解,还有一个机制”mechanism”。按照中国汉语我是这么看的:“制度”比“体制”可能更广一点儿,它既包括自上而下的,也包括平面展开的。比如我们说财务上要有自律,自律也可写成一些规则,平面上的自律也构成一种制度,但是要讲体制,它一定是有一个上下之间特定的关系,也就是说体制比制度窄一点,要集中一些,很明显特别讲到的是我们公权系统内上下关系怎么处理。所以,一般人理解,财政体制是解决中央和地方的关系问题,就是突出了这样一个观察视角。机制,可以更多地渗透到微观,也可以说适应性很强,很灵活,更多强调的是在运行过程中各种要素是怎样一种相互连接,是这些要素之间所形成的作用展开的那一套因果关系的总和,它被称为“机制”。汉语里很多东西,大家约定俗成,当你要做研究的时候,特别是咱们写博士论文时,要加小心,要先在前面给出一个你自己理解的定义,避免以后其他老师们挑毛病的时候,找到你有些什么硬伤式的差错,写毕业论文的时候,这些概念一定要在提出、涉及的时候,给出自己明确的定义。

  我们现在说到的财政体制,是把政府和企业(是一种自上而下的管理调控)和中央与地方(也是一个带有自上而下特征的管理),再加上后来我认为必须加上的1994年以后清晰化的公权体系与作为自然人的公民的关系(比如公民要把他们的一些利益,以个人所得税、财产税的方式做让渡,当然也是一个有垂直特征自上而下的调控管理)。这些东西混合在一起,称为财政体制。

  对于全局的意义,首先应肯定1994年解决的是企业在政府面前,可以不分大小,无论经济性质,不看隶属关系,不讲行政级别,就是依法纳税,该交国税交国税,该交地方税交地方税,税后可分配的部分按照产权规范和政策环境,企业自主分配。这才真正划出了公平竞争的一条起跑线,这叫经济性分权,首先正确处理了政府企业的关系,从而打开了以后企业跨隶属关系、跨行政区划、跨经济性质兼并重组的广阔舞台。否则,不会有到现在可以看到的,包括国有企业的高管都能够考虑不再由组织部门任命,而是由企业家市场竞争产生——当然,这个事情还做得不够彻底。

  现在国企高管被控薪,以后怎么解决呢?要我说,如果你越来越多依靠企业家市场产生国企的高管,那么就可以逐渐地达到最后双轨并成一轨,除了极少数不得已的特殊情况下,是由组织部门任命国企管理人员,其他的,基本都是靠企业家市场产生,那么他们的薪酬就可跟着市场调节机制,应该是随行就市。原来的国企限薪这个纠结带来的很明显的问题,就可以通过这个机制来化解。你凭什么要把人家到了工农中建这么重要的银行领导岗位者的年薪,死死按在120万元上?120万元比一般很多人的收入已高很多,但对于金融这个竞争激烈的行业来说,是不匹配他们那种金融界巨子身份的。所以,就必须很荒唐的规定:这些中组部管的干部限薪(金融还算网开一面120万。其他的呢?实体经济就80万、70万),然后你自己看着办。怎么办?心胸开阔的说我在这儿受到限薪,其他中组部不直接管的人,你们照样随行就市,于是很多中层管理人员比他的董事长的收入还高,如能够心安理得接受,那这个人胸怀开阔。另外一些人就不接受了:你得跟着我限薪,我限薪了你再比我高,班子中一个个都比我高出一大截,我心里做何感想?“不利于班子团结”。底下的中层干部更别想,我天天指挥你干活,而你的收入比我高两倍、三倍,那休想。这样武大郎开店的也不少。整个国企怎样拢住高端人才的团队,怎么解决这个问题?需要从分税制的逻辑来讲,正道是什么?对接经济性分权,对接市场调节机制,各种要素都应该以市场为决定性作用来配置。

  1994年,首先正确处理了政府和企业的关系,同时正确处理了中央和地方的关系——以后没有体制周期了,不用再谈什么一定几年不变(过去说的中央地方间的“一定五年不变”,实际上从第二年就开始不断地变,中央过不了日子了,向地方借钱,再下一年,说借的钱不还了,很没面子地赖账。这些事儿,地方和中央之间像猫鼠游戏,藏着掖着,在这里面互相暗中较劲儿。到了1994年以后,基本的情况就是整个财政收入分为税收和非税,全国财政收入这个百分之百的蛋糕,按照收入划分原则,产生各个地面上依体制规范形成的财政收入,中央本级收入和地方本级收入都是很清晰的:哪些中央税,哪些地方税,各自有税收,共享税则一刀切——增值税75/25分成,北京、上海如此,新疆、西藏、宁夏、青海也如此。还有一个保地方既得利益的安排,这也是朱镕基同志当年下决心做出的妥协,以1993年为基数做税收返还。开始地方很看重这一块,现在这么多年下来,应当怎么看1:0.3返还?准确地说叫做0.7:0.3返还,中央拿2/3以上。地方看起来分得的财力的绝对数,还在增长,但在整个支出盘子里,它的份量(相对份额)不断递减,到了一定的时候,就可以忽略不计了。这也是渐进改革值得总结之处。各路诸侯好不容易感觉自己可以把1993年的这个基数打足,是可以支撑过多少年的日子,但过了20年、30年来看,当年的那个基数在现在的盘子里,就是很小的一块。

  再往下,就是规范地建立过渡期转移支付制度,现在分为两种:一般性转移支付和专项转移支付。两大类的转移支付,使中央级财力的一大块又到了地方去使用。这在实际生活中很有意思,是被很多人拿来抨击1994年体制的,说1994年体制搞了新的中央集权。像吴晓波,这是很有见解的一位媒体人,他的很多观点我也觉得很受启发,但是他在这个事情上,抨击分税制方面,我觉得他说偏了。他说1994年朱镕基总理搞的分税制,使中国重回集权体制,这个集权体制可以一直追溯到秦始皇时代,而且很悲观地说,我们这些人有生之年可能看不到这个体制的改变了。他是直观地感觉中央手里拿这么多钱,然后怎么一大半又给地方了?你直接让地方拿钱不就得了,这是干什么呢?

  需要理解,中国这么多的地方区域,存在非常明显的“横向不均衡”,一定要使中央政府有一个能力,能以“纵向不均衡”来做转移支付的调节。中央从北京、上海等发达地区地面上,按照体制拿到的收入,归堆以后,更多地回到地方,可不是回到北京上海,回到的是中西部,特别是最需要帮助的欠发达地区,这样才合成地方的总收入盘子。在具体账务处理上,在2009年以后,由中央代地方发债形成的赤字,有了一个地方赤字新概念。再往后,现在财权、事权、体制规范处理完了以后,整个全国财政收支里的赤字,是中央地方两块合在一起的赤字,就是这样一个中央、地方财力分配关系的框图。1994年在以后,中央政府能够凭借体制,稳定地收取主要发达地区提供的收入,进而行使它应行使的中央政府职责,是直接关系到国家统一、民族团结、区域协调的大事,是中央必须要做的事。网上前一段有人说,抠过所有地方资料以后,可知全国只有沿海7个地方, 是当地的收入多出一块来给中央做贡献的,其他的20多个地方,全都是吃中央补助的,所以感觉这又是搞了中央集权。其实,恰恰这是一个分税制的功绩,即分税制终于使中央有能力按照体制把富裕的地方稳定提供的、不用“跑部钱进”扯皮去处理的这些可集中财力,由中央拿来以后,有针对性地支持欠发达地区,去实现邓小平所说的发达区域、先富起来的区域、要回过头来支持欠发达经济区的愿望。这种情况在国际上其实是惯例。我们读研究生时就知道美国、日本,它们的中央一级的收入,在整个盘子里是大约70%,到支出看,中央一级的支出是反过来的,只有30%,中间相差的40个点,就都是转移支付。为什么没有人抨击美国这种联邦制,以及日本这种单一制,是搞了过度集权呢?为什么到中国就变成过度集权呢?还是对于这个财政体制望文生义,没有真正看明白。实际生活中这个问题很普遍:人们总是说地方财政收入占的比重也就是50%出头(曾经低到45%,现在55%),支出则要占到80%,说明这个体制太集权了。这是对财政体制严重的误解。我们在这个方面与美国是有共性的:大国中央级的财政,一定要有超出本级支出需要的更大一块财力,才能履行中央政府应该履行的调节区域差异、维持国家统一、民族团结的职能。我的说法,就是地区之间的横向不均衡,要求有中央地方间的纵向不均衡来加以校正。

  中国这种区域间的不均衡,在全球来看是极其突出的。90年代初,那时候胡鞍钢的一些研究还是比较值得称道的,他那时候做的一个工作,是他和助手下笨工夫,把可以拢到的全国各个县级行政区的年鉴,统统拢在手里。全国几千个县级单位,能拢到的全拢在手里之后,抠各地的人均GDP——抠出来的结果,是全国这种大概几十万人口县级行政区里的人均GDP,最高的是珠海特区的斗门区,最低的是贵州省的晴隆县,差异是88倍。这要说到国际上,可能会难以置信的。我们到澳大利亚考察它的转移支付制度,繁荣区域是悉尼、墨尔本所在的维多利亚州、西南威尔士州,各自都有几百万人口,整个澳大利亚一千万人口出头儿,几个主要繁荣地区把大部分人口都集中了。而北方领地地广人稀(对其首府达尔文港,可能有些同学有印象),合在一起只有19万人,但是它的区域差异从人均国民收入、人均GDP看,只相差约20%,这就是国情的不一样。澳大利亚人面对这种差异,非常自豪地说发展了全球最高水平的转移支付制度,我们现在于1994年以后,这方面是应该肯定体制上的进步的。前面共享税一刀切,不给“跑部钱进”去拉关系处理问题。后面是越来越多客观地以因素法一般性专项转移支付,以及越来越受监督的专项转移支付,去协调区域间的差异。这是值得肯定的1994年的制度成果。

  另外要讲到1994年以后的问题。基层财政困难,隐性负债,土地财政等,是怎么来的?我的基本说法,不是分税制造成的,是分税制在实际贯彻中受阻,在实际上没有真正贯彻落实造成的。我们也下了一个笨工夫,2013年把所有省级行政区的省以下体制文件拢在一起,差不多全中国已基本拿到手,看到的省以下体制,像浙江这样赫赫有名的区域,是否实行分税制?否。浙江直接说省以下他不搞分税制。福建也是否,辽宁也是否,中部的湖北也是否。另外说“是”的地方,你仔细看看,哪是分税制?都是分成制和包干制,五花八门,复杂易变,还是讨价还价定了,说一定三年不变,可能第二年就变了。省以下并没有真正的分税制,说明我们大家都感觉要解决的基层财政困难,还有土地财政、隐性负债等等问题,打板子打在分税制身上,是打错了地方。

  分税制是跟市场经济匹配的,搞市场经济不搞分税制,是没有出路的,这是大是大非的判断。所以,我们在这个认识上,明确指出省以下没有进入分税制状态,必须依靠深化改革去解决。怎么解决?病理分析不复杂,中国的五级分税无解,要靠三级分税,那就必须在政府的整个架构上来一个扁平化的改革。省直管县就是想做这个事儿,而乡财县管已经把基层的乡镇变成了非实体的层级,就不要再考虑给乡镇配税基,也没条件给它配金库。省以下的市和县,如果能按浙江经验搞成同处一个平台,中央、省、市县三级框架之下,各级政权有自己合理的事权,再配上财权(关键是税基),形成各级的预算,明确各级的产权、举债权,再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向专项转移支付,这才是寻求在1994年的基础之上,我们把“财权和事权相顺应,财力与事权相匹配”的体制推到一个意愿中状态的正路,才能以此真正去追求长治久安。我已经在很多地方反复强调了,相关的病理分析不复杂,必须下决心通过配套改革,在架构扁平化以后,找到长治久安的出路。

  十九大很长的报告里说到财税很简洁。很显然,体制理顺成为首要任务,并进一步强调预算的规范透明和绩效管理,突出了税制改革和地方税体系建设。在具体的要求方面,事权的改革已经开始,在2016年以后首先从最敏感、最棘手的共享事权切入,形成了几轮的文件。共享事权在全国来看,分出若干大类,不同区域在不同的大类里面。规定为不同的台阶,这样来把支出责任有区别地量化和可操作化。我们所说的事权的一览表、终于做到了明确共享事权怎么样具体地共享。操作上,比如医疗支出责任,中央、地方要一起管,在北京、上海,中央负责10%,到了民族地区,就负责90%了,不同的台阶,都规定好。当然这就是可操作的,是值得肯定的。最后要把这样的方式覆盖到所有的事权,穷尽所有的事权安排。中央与地方各自专门拥有的好办,而大量共享的事权,要统统按照这样的文件覆盖住,然后可以动态优化,再逐渐总结经验来改进——方案上不是一成不变的。

  总体来说,最概括地强调一下:走向现代国家治理,我们已在攻坚克难的改革深水区,财政上很多看起来是管理的、技术性的事情,其实却是服务于把配套改革攻坚克难的硬骨头啃下来的事情。整个政府架构的改革,从经济改革推进到政治体制改革的很多任务,宣传上可以低调,但以大家最容易接受的“加强管理”的方式切入,实际上完成的任务,却是服务于中国的全面配套改革,服务于现代化必须冲过历史三峡经受考验,而达到伟大民族复兴战略目标的实现。

  下面我抓紧时间回应一下收到的几个问题。“去年资管新规出来后政府引导经济发展募资渠道受到限制,请问从政府端有解决措施吗?”这是一个很现实的问题。中央强调防范风险的情况下,各个部门都一度以管得严作为自己的政绩。像财政部门也是屡屡发文件,要求严格管理PPP,在这方面控制风险。政府引导基金是政策性融资体系的一个组成部分,它的募资渠道受到限制,如果能规范化发展,应该说是有利于经济健康长远发展的。从政府端解决措施就得来作设计了,比如对现在PPP、还有政府引导基金等等,在可能形成新的地方债务方面,应怎么认识?我的基本观点,是我认为不可能在PPP事项上,以及政府引导基金推进过程中,以为政府做这个事情可以和一些新的债务没有关系?不可能。PPP是伙伴关系,怎么可能所有的债务都在企业的那个伙伴一方,而不在政府伙伴一方呢?政府的可行性缺口补贴,反映在滚动预算中就是三年,你可以认为这是支出安排而不是负债,那么以后呢?20年、30年、50年中的那些可行性缺口补贴,是不是或有负债?在这方面应该正本清源,有堵有疏,但总体来说应该更推崇的是堵不如疏,把这个关系想透以后,大家一起来探讨怎么样去防范以后政府或有负债的风险。政府应力求以四两拨千斤的机制拉动社会资本,控制整个负债中的风险,这就是大家在一起做的有意义的事。政府引导基金也要注重这个逻辑,母基金带出一大串子基金,是四两拨千斤,这方面不可能政府没有任何债务压力,至少或有负债这方面的风险,你不能否定吧,但是不能因为有这个风险,那就什么都不能动了,把小孩子和洗澡水一起泼出去,那就弱智低能无所作为了。所以,一定要有定制化的风险防范措施,但是基本哲理上是疏堵结合,堵不如疏,大禹治水式的解决方案设计。

  另外一个问题:“政府与市场之间的关系问题上,怎么看待社会组织在社会治理中应该扮演的角色?”有人探讨并强调社会组织的作用,我有些体会。我在自己60岁的时候和同道者组建了规范注册的社会组织里“民办非企业”性质的智库,名称为“新供给经济学研究院”,可能有的同学有印象,开展活动,还不断推出我们的公开出版物,这是社会组织在中国社会里可能产生建设性的一种方式。民办非企业的智库是独立的,不要求找挂靠单位,就是每年接受民政部门在社会组织管理环节上的审计和年检。我们自己也注意到这个来之不易的独立性,要努力对接到这种社会组织可能产生的一些建设性作用上。经济学的框架研究方向上,我们特别注重建立与发展的基础理论,就是新供给经济学;实操方面,适应社会、地方政府、企业的要求,研究PPP,研究养老金融等等,这也就是值得我们看重的发挥作用的空间。社会组织这方面是应该有所成长的。国内最近的氛围也不必讳言,是越控越严,听说在北京已经不可能注册像我们这种没有挂靠单位的独立智库了。有心在这方面有所作为的同学,需等待以后新的时间窗口。

  下一个问题:“您认为中性竞争理论是处理政府和市场边界问题的充分必要条件吗?”已有人强调,竞争中性要通过所有制中性来真正实现。这个中性竞争,现在一般称为竞争中性,说的其实就是公平竞争之意。竞争中性就是不偏不倚,市场企业作为竞争的主体,应该是依法给他们公平竞争环境。在贸易冲突升级以后,外部有压力的情况下,我们很高层的官员直接把竞争中性这个概念说出来,对接了国际上大家认可的这样一个前沿理念,但跟过去我们正面肯定的公平竞争没什么区别。这个积极的姿态是值得肯定的,是对标国际上的术语。当然,后面所有制的方面,就引出了更激烈的争议,人大的周新城教授自己非常理直气壮地在《红旗文稿》上登高一呼“消灭私有制”之后,又专门在昆仑策那个网站上挂出长篇文章,抨击高尚全副主任的“所有制中性”。我是不接受周教授的观点的。我和苏京春博士终于在国经中心的公开刊物《全球化》上发出来的文章,就是不认同周新城教授所说的消灭私有制。在马克思主义的经典文献里溯本求源、正本清源,可得知他们以德文写作的《共产党宣言》中,原话不是“消灭私有制”,是“扬弃私有制”,这是德国古典哲学里非常严谨的用语——扬弃的主体不是被消灭,而是升华。我们有全套的论证。很有意思的,是以马克思主义为指导原理的我们这个社会,这么多年来大家战战兢兢、小心翼翼地都绕着走,不敢正面讨论这个问题。这个扬弃私有制在共产党宣言里的表述,后面跟资本论里那个非常重要的表述“重建个人所有制”,是一脉相承的:马克思讨论了股份制所带来的资本私有制的扬弃。为什么能扬弃?因为股份制带来了资本社会化,这种资本社会化引出的私有制的扬弃,就可以更好地对接共产党宣言的初心。这个初心又是时下宣传上不敢直接挑明了讨论的“自由人的联合体”。这在经济上是什么表现,就是“重建个人所有制”。

  时间关系,我只能点到为止的说一下这些看法,今天只能就此打住了。争取以后有机会再和各位做更多的交流,感谢大家在没有休息的情况下,耐心听我汇报这些不成熟的看法。谢谢大家!

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