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李锦:划分“公益型国企”概念的积极意义

作者:李锦  时间:2012-07-24

  国有企业改革的目标是什么?尽管改革已历经30多年,但这个问题实际上并不清晰,相反,却存在很大的模糊性。12月10日,国务院国有资产委员会副主任邵宁在2011中国企业领袖年会上,提出“公益型国企”这一概念,引发了各界的强烈关注:什么是“公益型国企”?公益型企业存在垄断是否会影响社会和公众利益?公益性国企是否只考虑社会效益,不考虑经济效益?

  一

  在此之前,国有企业的职能和定位也很模糊,国有企业改革的方向一直存在争论。造成国有企业改革滞后的关键原因是对国有企业定位模糊不清以及没有抓住国有企业改革的实质.国有企业应定位于只承担"特殊职能","特殊职能"的定位决定了国有企业不完全是企业,既具有企业的职能,还具有政府的职能,是通过企业的组织形式行使政府的部分职能.衡量国有企业绩效的标准不应是经济指标,而是看"特殊职能"的完成情况.国企改革的实质:一是对不承担特殊职能的国有企业进行产权制度改革,让它们从国有经济领域全部退出;二是对承担特殊职能的国有企业进行制度创新、管理创新、技术创新、文化创新,让它们更好地承担"特殊职能".

  公益型国企具有如下共同特征:其产品或服务关系国民经济发展和人民生活的保障条件;在经营中存在不同程度的垄断因素,有些是寡头竞争、有些是独家经营;产品或服务的价格由政府控制,企业并没有定价权;企业的社会效益高于经济效益,经常会承受政策性亏损等等。

  从西方发达国家国有企业的产生来看,无论是宏观上的调控作用,还是微观上的提供公共产品和服务的功能,国有企业均是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的,也就是说,公共性是国有企业的本质属性。

  当然,国有企业的公共性并不否认在特定历史发展阶段它也具有孵化器和加速器的功能,即具有盈利性或直接的经济作用。国有企业通常具有两大优势:一是资金优势;二是强制力优势,许多发展中国家的“后发”优势在很大程度上都是得益于国有企业的这两大优势。但是,由于国有企业在总体上经营效率低于私有企业,它的这种特定功能只能在特定历史发展阶段和特定发展时期才能发挥作用。从长期来看,随着市场经济体制趋于完善,国有企业会逐步退出竞争性领域,放弃其盈利性,而专门致力于其公共性作用。

  在成熟的市场经济体制下,国有企业只是作为一种解决市场失灵的组织机制而存在的。然而,中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的,尽管经过了近30年的改革,但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下,中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走,而是仍然需要发挥国有企业孵化器和加速器的功能;另外,中国在坚持市场化改革趋向的同时,还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局,需要协调好各种利益矛盾,解决许多历史遗留问题,以在稳定中求发展,尽可能减少改革成本,这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下,中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在,在社会主义市场经济的初级阶段,国有企业不仅是政府调控国民经济的手段,也是政府参与国民经济的重要手段,是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。

  二

  这一概念肯定了公益型国企区别于一般国企的作用。

  公益型国企相对于一般国企,更加注重社会效益,在我国经济发展和人们生活中发挥着重要的保障作用。对此,有分析人士认为,此类国企应该完全放弃经济效益,才能真正保证其社会效益。

  面对上述观点,我们首先应该明确,公益型国企的社会效益高于经济效益,并不意味着二者存在着冲突。

  既然是公益性的企业,就必须发挥社会效益。但企业是趋利的,必须要盈利,这样才能有持续发展的能力;同时这些企业大多是上市公司,要对股东负责。公益性国企不能因为发挥社会效益而影响企业的活力,更不能靠国家补贴过日子。

  公益型国企的社会效益程度是随着外部环境和国企改革进程不断发展变化的。在外部经济环境发生剧烈波动,或者发生突发性事件的时候,是这类企业凸显其社会效益之时。比如在亚洲金融危机、国际金融危机期间,中国调整经济和灾后重建的效率举世公认,与这类国有企业的作用密不可分,对市场异常起到了很好的抑制作用,对恢复人们生产生活的信心起到了很好的鼓舞作用。随着我国国企改革的不断深化,此类公益型国有企业的社会效益也不断增强,由最初为了摆脱当时的困难局面,大力追求企业经济效益转变为当前社会效益与经济效益兼顾,以社会效益为主的良好局面。

  公益性国企在发挥社会效益的同时保持企业的活力,兼顾经济效益,不仅能为国家减轻负担,同时能够更好的发挥其社会效益。因此,不能因为公益性国企的社会效益高于经济效益,就否定其经济效益存在的合理性。

  我们可以将现实的国有企业按行业维度分为公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争性国有企业;按产权维度分为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司

  现实国有企业类型:基于双重维度的划分

  基于产权和行业双重维度划分的四类国有企业的目标应该是不同的。

  第Ⅰ类企业应赋予强制性社会公共目标,没有经济性目标,也就是说,它们不以盈利为目的,其作用是直接提供公共服务,以社会和谐和稳定为惟一目标。目前这类国有企业采取的是独资公司的产权组织形式,作为公司,它们就应受公司法约束,而且要追求盈利,这不符合其公益性质,最好设置成特殊法人。特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资企业。特殊法人企业是相对于普通商事企业而言的。其特殊性表面上在于其受特别法律规范,经营管理方式特别,本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说,特殊法人企业由国家单独出资,出资人唯一,这与国有独资公司一致,但特殊法人企业不采取公司的企业形式,不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人企业依照专门法律设立,受专门法律调整,一般不要求作商事登记,其具体组织机构也由特别法规定。在经营上,特殊法人企业独立核算,但不负盈亏而靠财政维持,若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。目前在我国,特殊法人企业还停留在理论概念上,我们认为应当借鉴西方发达国家经验,推进特殊法人企业的专门立法,建立特殊法人企业制度。

  第Ⅱ类企业以社会公共性作用为主,经济性作用居次。这类企业主要是典型的自然垄断企业和部分资源类企业,前者通过收支平衡来保证公众福利的极大化,应该采取国有独资的形式;后者则通过资源供求和价格机制来保证资源的有效利用,应该以国有控股为主,但应允许民营资本进入

  第Ⅲ类企业基本发挥经济性作用,以追求利润最大化为其首要目标。这类企业主要存在于国民经济发展的支柱产业和涉及公众基本利益的产业,以充分发挥国有企业在这些产业中的带动和示范作用。通常情况下,它们不直接提供公共服务,而是通过向国家财政上交股息和红利,间接提供公共服务。不过,在特殊情况下,也直接承担部分社会公共性职能,如发生通货膨胀时,国有粮食企业应该发挥平抑物价的作用。对于这类企业,国家应该逐步放弃绝对控股地位,采取相对控股形式,部分甚至可以实施完全民营化。

  第Ⅳ类企业与一般竞争性企业无异,没有任何强制性社会公共目标,经济目标居绝对地位。如果它们自觉提供公共服务,那是它们履行社会责任的行为,应该予以鼓励和支持。如果政府强制性地让它们承担部分公共职能,则政府必须按可比价如数给予全额补偿。通过这种参股,谋求提高国有资产的实力,进而加强对关键领域的控制和带动作用。对于这类企业,国家只能参股,甚至可以完全退出。

  总之,国有企业在社会主义市场经济的初级阶段具有双重目标或基本作用:一方面它是国民经济发展的重要力量,与民营企业一样,它有很强的盈利性,但这种盈利性必须立足于公平竞争的基础上,这类目标主要通过第Ⅲ类企业和第Ⅳ类企业来实现。另一方面,国有企业是公共产品或服务的提供者,担负着调控国家宏观经济、为公众提供服务、推动和谐社会进程的历史使命,这类目标主要通过第Ⅰ类企业和第Ⅱ类企业来实现。

  三

  这一概念明确了在“公益型国企”中,存在不同程度的垄断。

  对此,有公众表示担忧,“公益型国企的垄断是否合理?是否会影响社会和公众利益?”对于公益型国企存在垄断,我们不能一味的否定。首先,公益性国企区别于一般的竞争性国企,如果是为了维护国家安全和社会稳定而存在的垄断,这些公益型国企的就应该的到支持;其次,通过实施价格、服务标准、行业限制等有效的行业监管手段,可以提高这类企业的透明度,从而防止其利用垄断地位损害社会和公众的利益。

  然而,由于中国国有企业分布广泛,不分场合地强调国有企业的孵化器和加速器功能,无疑使国有企业的发展在相当程度上走入了歧途,追求利润几乎成了绝大部分国有其企业的目标,而其公共性则被抛之脑后。现实中我们不难发现,本应具有强烈公共性的行业也市场化或部分市场化了,比如医疗、城市交通、义务教育,导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车。

  这一概念的提出也为深化改革指明了更加清晰的方向。

  邵宁认为,近几年来,随着改革的不断深化,国有经济布局结构调整的路径日渐清晰,国有企业在向两个方向集中,并逐渐形成了两种类型不同的国有企业,即具有公益性质的国有企业和竞争性领域的国有企业。

  目前,中国国有企业改革已经达到了一定的深度,在此基础上提出“公益性国企”的概念,使进一步深化改革的前景更加清晰。

  公益型国有企业的改革主要涉及以下四个方面,一,是以企业内部劳动用工,干部人事,分配制度改革为主要内容的内部改革,也包括规范的治理结构建设和管理体制建设。二,有出色的竞争人管理制度,考核和评价应切合企业的功能定位。三,是实施有效的行业监管,包括价格,服务标准,成本控制,收入分配,资源配置和行业限制,提高透明度,防止企业利用垄断地位损害社会和公众的利益。四,是形成规范合理和政府间政策安排,以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标。

  对于竞争型国有大企业,改革的方式是依托资本市场进行公众公司改革,具体的讲就是国资委近几年一直在推动国有企业整体上市工作,我们判断竞争型国有大企业最终的体制模式很可能就是一个规范的公众公司,完全按照资本市场的要求和规则运作。

  公益性的国有企业重点是加强改革和监管,竞争型国有企业重点是公众公司改革。通过区分国有企业中两种不同类型的企业,使得国有企业改革的更有针对性、目的性、方向性,能够为下一步改革和结构调整打下良好基础。在尊重市场的前提下,通过不断推进规范的制度化建设,国有企业改革就能在现有取得的成果基础上,继续的向前推。

  四            

  这一概念的提出也为政府明确监管职责提出要求。现实中,如何防止自然垄断型企业和公共服务型企业“利用垄断地位损害社会和公众的利益”,各国做法不尽相同。存在自然垄断的市场,是不完全竞争的市场。如果政府的管理不到位,自然垄断型企业和公共服务型企业就会发展成为游走在市场边缘、里外通吃的“经济实体”。在市场上,这些企业利用公益型的招牌来规避市场规则,赚取超额垄断利润;在政策、公益领域,这些企业又利用“企业”性质,以“生存”为要挟,为自己争取大量来自国民口袋的“政策性补贴”……这些“企业”,你说它是“企业”,它说自己发挥着政府的功能;你说它是政府,它又说自己是“市场化”运作,还要经营、还要为国有资产“保值增值”……

  这样的企业,在当下中国并不鲜见。这些在“公益”和“市场”边缘“打游击”的庞然大物,绝非靠把它们归类为“公益型”企业而会具有真正的公益性。在现实中,中国公众更多感受到的是这些企业因里外通吃而给经济社会发展带来的弊端。

  此外,在“公益”与“非公益”的划分上,在“自然垄断”和“市场垄断”的判断上,目前都还存有争议。以这样的“判断”,在社会和公众利益的保护方面,政府等于为自己压上了重重的担子。

  “公益型国有企业的产品或者服务价格由政府控制,企业自身并没有定价权;企业社会效益高于经济效益,经常会承受政策性的亏损;公益性国企改革要深化以企业内部劳动用工、干部人事、分配制度改革为主要内容的内部改革,加强治理结构和管理制度建设;实施有效的行业监管,包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制”等等表述和措施,将提高公众对此类国有企业的知情程度,通过政府监管和公共监督,将使得此类国企的分配方式更加合理和透明,对于继续优化国有企业分配制度具有积极意义。

  公益性国企应该是适度盈利而非暴利的企业,特别是企业的收入分配更应该公开透明。当前有的企业员工薪酬确实偏高,收入分配亟须改进。

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