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李锦:顶层设计和局部试点“两手都要硬”

作者:李锦  时间:2014-08-27

  国资委7月15日宣布首批央企改革试点名单。此番启动央企国有资本投资公司试点、混合所有制经济试点、董事会授权试点、向央企派驻纪检组试点等四项改革试点,是改革思路落地的关键一步,也标志着国资国企改革进入顶层设计与试点同步推进的阶段。试点的意义在于摸着石头过河,以局部带动全局,带动更多国有企业主动改革,以利于为国资国企改革顶层设计提供实践依据。

  无疑,中国改革事业的顶层设计,不是易事。这既因为改革的目标是重点领域和关键环节,也因为改革不只是纸上谈兵,需要虑及可行性、可操作性,更因为深入的改革常常涉及重大利益调整,牵一发而动全身。也就是说,比之“设计”改革,执行改革更难。中国改革需要从“摸着石头过河”阶段过渡到“顶层设计”阶段。

  顶层设计有利于摆脱改革的渐进路径依赖,这种路径的优点在于,由于没有政策上、做法上大起大落的变化,它可以保持稳定。但是,改革本身就是一种打破稳定的举动。因此,改革的顶层设计在改革路径的选择上,需要选择渐进路径,但有时也需要选择突破的路径,克服“顶层设计依赖症”,试点便是在选择突破的路径。正如习近平同志指出的,“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”舍此,改革就很难向前推进。

  当前国资改革,一手抓“国有资产管理体制的总体方案”,一手抓国资试点,就是“摸着石头过河”和加强顶层设计的结合,符合习近平同志指出的“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”改革思想。

  实际上,国企改革首批试点企业中国节能、新兴际华、中国建材、国药集团已经在相关方面有了一定的改革实践,中国建材2007年以来在混合所有制改革方面己取得了不错的效果,从一定意义上有了“小岗村”的意义。上世纪90年代提出过“混合”,包括以“抓大放小”为主要形式的战略布局调整,主要是为国企解困,带有一定的被动性;而现今提出的“混合”,是在国企国资本身已经非常强大的条件下,为了建立企业的现代企业制度建设,发挥国有资本的带动力和影响力。现在央企公布的混合所有制方案,基本上是按项目来推进的,但是混合所有制本身涉及到产权入股、项目入股、项目承包以及职工参股等多个形式。

  当然,这次搞试点不是搞“盆景”,也不是搞政策“洼地”,而是要试出新体制、新机制,新模式。较为成熟的试点必然对顶层设计的出台起到助推作用。因此,顶层设计必须注意借助来自企业的、地方的经验和做法。事实上,有时候的顶层设计就是将企业的、地方的创举进行总结和凝练,形成一种全局性的做法或规范。

  这次试点本身也是一场顶层设计,在规划中,国有资本投资公司、董事会制度、混合所有制、纪检工作四项试点同步铺开,国有资本投资公司属于体制改革,混合所有制属于所有制改革,董事会属于企业主体的制度改革、纪检工作属于保障改革,四位一体,是个系统工程。

  有人对纪检工作向央企派驻纪检组试点持异议,认为不应该成为国资改革的一部分。在央企派驻纪检组,仍然是传统的党管企业思路,这与建立现代公司治理理念不符,更容易导致以党的标准来干预企业运营问题,从而降低企业运行效率。其实,改革就是要发挥党的核心领导作用,这关系到企业改革成败的保障问题。保障问题是改革的一大板块,是题中应有之义。四项试点是体制、所有制、企业主体和保障的四大板块改革,其有权威性、代表性、关联性,我们应当深解其意。

  “摸着石头过河”和加强顶层设计的结合,是改革思路,也是改革艺术。国资委已召开14次全面深化改革会议,除研究审议《国有资产管理体制的总体方案》《深化国企改革指导意见》在内的12项改革方案、若干工作细则和意见建议外,也抓改革试点。随着国资试点的展开,整体方案的出台也将渐行渐近。

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