李尚勇:开放合作金融是农民合作社生存的必要条件

作者:李尚勇  时间:2013-11-28

  受利润驱使,我国涉农金融机构均“远小农近大户”,新型农村金融机构缺乏制度创新,逐渐趋同于商业银行。由于缺失了对于小农经济具有重要意义的合作金融,弱小农户及其农民合作社完全失去了获得金融满足的可能性。在穷尽了所有解决方案之后,将规范合作金融引入农村金融体系成为唯一选择。合作金融在新的农村金融格局中将发挥四个重要作用,并引发农村金融体系四大积极变化。根据国际经验,农民合作金融应该内置于农民合作社制度之中。这意味着,农民合作金融既要遵循合作金融的基本原则,又要遵循农民合作社内部制度安排。农民合作金融可以采取两种形式,一是在农民合作社内部开展合作金融业务,二是组织专业从事合作金融业务的农民信用合作社。
  Opening-up Cooperative financial is Necessary Conditions for Farmer Cooperatives survival 

  Li Shangyong 

  Abstract: Driven by profits, China's agricultural financial institutions are almost "away petty farmer, close to big farmers". And the new type of rural financial institutions lacks of system innovation, converging towards Commercial Bank. Due to the lack of financial cooperation, farmers and farmer’s cooperatives lost the possibility to meet their financial requirements. After trying all possible solutions, it is the only choice to introduce cooperative finance into the rural financial system. The cooperative finance will play the following four important roles in new rural financial pattern, and trigger positive changes. According to international experience, farmers' cooperative financial should be placed inside the system of farmer cooperative system. That is to say, farmers' cooperative financial should follow the basic principles of the cooperative finance, and to follow the farmers' cooperative internal system arrangement. Farmers' cooperative financial system can take two kinds of forms. One is to start the cooperation financial business inside the farmer cooperatives system; the other one is to organize professional farmers credit cooperatives.  

  Key words: rural financial system; rural financial reform; cooperative finance; farmer cooperatives    

  农民合作社的基本组织形式决定了它的融资需求具有不同于其它经济组织的特殊结构。 

  农民合作社是由独立农户所组成,农户在其中保持了小农的独立性,即保持其土地产权和其它生产资料的私人性,保持其土地的家庭经营自主权,他们按照合作社的生产和技术要求,在自己的土地上生产农产品,再将农产品卖给合作社统一销售或加工销售;合作社在购买社员农产品的基础上,通过统一销售或加工销售等经营活动来赚取利润;最后,合作社通过“二次返利”和为社员提供服务等形式,将全部经营利润返还社员(农民合作社本身是“非盈利”合作经济组织)。[1] 

  由此,农民合作社的融资需求分为两个层次,一是合作社经营活动所需要的融资,二是农户社员从事家庭经营所需要的融资。只有同时满足这两个层次的融资需求,才真正满足了农民合作社的融资需求。 

  然而,我国现行农村金融体系完全不能满足弱小农户,以及由弱小农户所组织的农民合作社的融资需求,而整个农村金融制度恰恰缺失了对于小农经济具有重要意义的合作金融制度,这使得弱小农户及其农民合作社完全失去了获得金融满足的可能性。 

  一、 涉农金融机构“远小农近大户”

  我国涉农金融机构主要包括农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社。 

  农业发展银行是国家的政策性银行,它主要承担国家农业发展相关的政策性金融业务,除了涉及相关农业政策的项目以外,农民及其农民合作社几乎就不在它的服务视野之内。农发行官员坦言,他们还没有批准开办直接面向农户的生产经营性贷款业务。[2] 

  农业银行在理论上负有面向农户的义务,但是经过商业化改造以后,农业银行更多地具有商业银行的属性,更多地选择能够“以最小成本换取最大利润”的服务对象。很明显,一个大中型贷款项目能够为它带来的利润,是成百上千个小农户及其农民合作社项目所不及的,更何况,这成百上千个零碎项目所需要的服务成本将比前者大很多。因此,具有商业银行性质的金融机构,“远小农近大户”完全是情理之中的事情。事实上,2000年代初,农业银行在大幅度撤销县级机构网点的同时,也撤销了绝大多数乡镇营业网点。 

  长期以来,“只存不贷”的邮政储蓄主要扮演了从农村抽取资金输往城市的角色,并因此而倍受诟病。2007年,在原有邮政储蓄的基础上成立了中国邮政储蓄银行。变身后的邮储银行成为商业银行,既存又贷。作为商业银行,它“远小农近大户”的价值取向非常明显,其“抽取资金”的本性并无改变。近几年,虽然邮储银行开展了一些小额贷款业务,但真正受益的小农户比例很小。[3] 

  近几年,在有关部门的推动下,邮储银行开展了面向“中低收入人群、农村地区、个体商户和微型企业”的小额贷款业务,截至2010年10月16日,“邮储银行(累计)发放的近2300亿小额贷款,解决了全国400万户农户及小商户的生产经营资金需求问题”。[4] 但是,这“400万户农户及小商户”中,小农户有多大比例?占全国2.37亿农户的比例有多大?占全国农户资金需求的比例又有多大呢? 

  邮储银行网站披露的数据显示,2010年10月,该行当年发放的小额贷款突破1000亿元;2011年2月,其个人存款余额突破3万亿元[5]。这就是说,邮储银行的小额贷款数额大约占其个人存款总额的3.3%,而其中真正贷给弱小农户及其农民合作社的款项比例小得几乎可以忽略不计。 

  农村信用社是旧体制的产物,在目前的农村金融体系中,制度设计者将其作为农户金融服务的主要提供者,并指望它能够担此重任,但是,它的性质决定了它无意真正面向弱小农户及其农民合作社。 

  在制度设计上,农村信用社的定位是“由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”[6],设计者为其规定了“三会一层”(即股东大会、董事会、监事会和管理层)的议事管理规则。但在现实中,“三会”制度往往流于形式,设计中的法人治理结构往往被“内部人控制”所取代。 

  造成这种情况的根本原因在于,制度设计者从来就没有想过要把农村信用社改造成为真正的农民合作金融,而农民也从来就没有相信过农村信用社会成为他们自己的信用社。农民入股的目的往往很现实,就是为了多少获得一些贷款优惠条件。为此,他们入股的数量都很小,一般在1000元以下,大多数仅有几百元。很少有农民为了这点钱去参加信用社的社员大会,行使权利,参与管理。 

  上述情况使得人数众多的农户股东实际上很难对信用社的决策和经营过程施加影响,而农户股东的利益诉求也很难得到反映和尊重。因此,现实中的农村信用社完全掌握在管理层手中,沦为“内部人控制”,农户股东几乎完全被排斥在决策和经营管理之外。 

  在制度上,农村信用社本来就是按照股份制和商业银行的原则设计的,只不过给它安排了服务三农的任务而已。在国务院颁布的《深化农村信用社改革试点方案》中,农村信用社的产权制度有三种,即股份制、股份合作制和合作制。但该方案同时规定,“有条件的地区可以进行股份制改造;暂不具备条件的地区,可以比照股份制的原则和做法,实行股份合作制;股份制改造有困难而又适合搞合作制的,也可以进一步完善合作制”。[7] 可见,“合作制”是制度设计者最后最无奈也最具象征性的选择,而且,他们所说的“合作制”多半也是假合作社,离国际上公认的合作社基本原则相去甚远。 

  实际上,如果按照农民合作社的基本原则和内部制度安排去衡量,农村信用合作社就是假合作社。它以盈利为目的,没有“二次返利”,没有有限积累、限制股金分红和限制大股东等相关制度安排,事实上也没有实行“一人一票”的民主管理制度。 

  农村信用社虽然被安排了服务三农的任务,同时它也享受了国家支农政策(如利率浮动、税收减免、资金支持等),但是,按照股份制和商业银行原则设计的金融机构,无论有关部门如何三令五申,它都会在赢利魔鬼冲动中,患上“远小农近大户”的病症。 

  相关数据显示,农村信用社从两个方面背离了制度设计者的初衷。一是“尽管近年来农业贷款、小农户贷款的绝对数额是增长的,但增长数额不大,且贷款数量占贷款总额的比例逐年下降” [8],它更多的贷款越来越多地流向企业[9]和实力大户。二是它完全不可能担当起为广大弱小农户提供金融服务的重任。在农村的高中低收入农户中,农村信用社仅仅能够满足少数高收入农户的贷款需求,而将中低收入农户,尤其是低收入农户,拒之门外。[10] 

  农村信用社与三农渐行渐远,其商业化改革剑走偏锋,即“国有商业银行化、去县域化和去县农化”已成为农村信用社的经营模式。其信贷明显偏好于实力企业、实力客户,以及“地方融资平台”和辖区内外的社团客户。[11] 

  总起来看,上述这些涉农金融机构都承担了一定的支农政策性任务,国家为此也提供了相应地金融优惠政策和配套资金支持。这些机构在领受了国家的优惠和支持后,都有为三农提供金融支持的业绩向上汇报。但是,为三农提供金融支持并不等于为弱小农户及其农民合作社提供金融支持,而涉农金融机构正是用涉农实力大户项目去偷换支农概念。受商业银行逐利本性的驱使,这些涉农金融机构自然会做出“远小农近大户”的选择,尽管这种选择因其承担了支农政策任务而曲折隐晦。 

  事实上,只要将金融机构定位于商业银行,弱小农户及其农民合作社就不可能真正成为它们关心的对象,相反,农村资金会通过这些商业化金融机构从农村流向城市,而且,越是接近基层的商业性质的银行机构,就越是储蓄性质的银行,其功能只能是从农村向城市抽取资金。 

  二、 大部分新型农村金融机构正在发生变异

  正因为包括农村信用社在内的涉农金融机构的支农“靠不住”,所以,有关部门才松动金融管制政策,允许一些新型金融机构深入农村,以化解农村金融困局。这些新型农村金融机构包括村镇银行、小额贷款组织、担保公司和资金互助组织等。有关部门期望这些新型农村金融机构能够填补县乡金融服务空白,补充涉农金融机构的服务遗缺领域,能够解决广大农户的融资难问题。 

  从目前公布的数据和相关研究来看,包括村镇银行、小额贷款组织和担保公司在内的新型农村金融机构对于缓解农村金融“饥渴”的确发挥了一定作用,但是,它们对于解决弱小农户及其农民合作社融资难问题所起的作用却非常有限,而且商业逐利的设计原则也正在引导它们发生变异,并逐渐背离制度设计者的初衷。 

  (1)这些新型农村金融机构的信贷投向仍然是“重企业轻农户”。据有关部门介绍,“截至2010年底,全国已有395家三类新型农村金融机构开业,另已批准筹建114家。目前,已开业的新型农村金融机构总体运营健康平稳,存款余额751亿元,贷款余额601亿元,实现利润13.6亿元。在地域分布上,中西部地区新型农村金融机构占六成以上。在信贷投向上,新型农村金融机构扎根县域经济,83.9%的资金投向了‘三农’和中小企业”。[12] 

  (2)现实的“变异”非常严重。一些研究者明确指出,村镇银行均设在县城城区或城郊,其“服务对象普遍集中在(县乡)中高收入群体”,贷款人早已不是传统意义上的农民,而是已经市民化的农村人口[13];小额贷款公司更多的是由老板们入股成立,因而更多地成为“老板俱乐部”,“对弱小群体根本就不屑一顾”;担保公司的相关收费较高,手续繁多,审批办理环节令人生畏,有些地方甚至出现高手续费(为贷款额的1.8%~2.2%)、高利息(月息2%~4%)的情况[14],这远不是普通小农户能够消受的。更有甚者,一些正规的担保公司甚至直接参与高利贷活动。[15] 

  (3)更重要的是,这些新型农村金融机构基本上沿用商业银行的经营思路,缺乏真正意义上的制度创新,它们的实际作用只不过是填补涉农金融机构远离县乡而造成的金融服务空白,而这种“补白”经营更多地只不过是复制正规金融机构的商业逐利经营模式而已。因此,它们对于解决弱小农户及其农民合作社融资难问题并没有制度创新意义。 

  三、 农村资金互助社游离在合作社制度之外

  在目前出现的所谓新型农村金融机构中,农村资金互助社有一定的制度创新意义,也最接近合作社制度。 

  早在2005年,为了探索财政扶贫资金借贷(而不是拨付)使用的新模式,有关部门在四川省仪陇县开展了先期试点,2006年5月,由国务院扶贫办和财政部联合发文(国开发办[2006]35号),正式在14个省区开展“贫困村村级发展互助资金”的试点,建立了一些“贫困村资金互助社”。2007年1月,银监会出台了《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号),农村资金互助社开始有限数量正规经营。(最初经银监会批准的仅有6省7家农村资金互助社) 

  农村资金互助社是由农户自愿入股组成,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性金融组织。它主要吸收中低收入农户入股、存款,并为其提供贷款服务。 

  农村资金互助社相比其它涉农金融机构(如农村信用社)和民间借贷都有明显优势,例如,手续简便、贷款时间灵活、融资成本低,拓宽了融资渠道,能够及时有效地满足弱小农户的资金需求,能够解决诸如借贷之间信息不对称、缺乏担保和交易成本高等问题。 

  但是,目前农村资金互助社存在的问题也不少: 

  (1)试点范围太小。目前,正规的农村资金互助社需要当地银监局批准。但是,由于银监局官员缺乏农民合作金融理论知识,在认识和监管上存在许多误区(如夸大农民合作金融风险),对农村资金互助社的审批过于严苛。有资料显示,截止到2011年8月,经过4年多的试点,全国36个银监局仅仅批准了43家农村资金互助社。[16] 

  (2)有相当一批民间的农民资金互助社“非法”经营。其实,在银监会出台相关规定之前,就已经有一批民间资金互助社在试探性的经营,他们期望能够得到金融监管当局的认同。但是,由于银监会规定的门槛太高,这些由农民自发组织形成的民间资金互助社始终只能“非法”经营。上述7号文件之后,也有一些农民自发组织的民间资金互助社“非法”经营。 

  (3)资金规模小,远不能满足农户需要。由于业务范围严重受限(被限定在一个行政村内),农村资金互助社的资金规模小,业务量有限,与农户实际需求差距很大。 

  (4)政府和涉农金融机构的支持不够。农村资金互助社无法像正规金融机构那样通过同业拆借或者向涉农金融机构再融资来增加融资规模,以缓解流动性风险,因而只能通过控制贷款的规模和结构去控制风险,这一方面使得农户融资需求得不到满足,另一方面,一些农村资金互助社又出现资金闲置。 

  (5)农村资金互助社被监管部门“正规化”之后成本大增。本来,资金互助社有乡村熟人信息对称的优势,筹资成本和放贷前后的工作量都比较小,交易成本比较低。一旦正规化以后,就会产生许多原本不存在的经营成本,如水、电、网络信息费、通讯费、房租、会计人员工资等等。[17] 

  (6)内部管理制度存在诸多问题。有些地方甚至出现了内部管理混乱、有章不循、合作性不强、内部人控制等不良苗头。[18] 

  (7)更重要的是,农村资金互助社游离在合作社制度之外,这等于迷失在规范合作金融制度之外。这主要是因为金融监管部门以及农村金融制度设计者缺乏农民合作社基础理论,缺乏农民合作金融理论的指导。 

  总之,农村资金互助社具有一定的合作社性质,其组织机构也类似于农民合作社,但其制度安排却远离了农民合作社的基本原则及其内部制度要求,而其中最大问题是,没有规定按社员与资金互助社的交易量“二次返利”,也没有明确规定资金互助社的“非盈利”性质,没有对股金分红和内部积累作出限制。 

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