柳昌清:全面深化改革要实现从“行政主体思维”向“领域主体思维”的转变

作者:柳昌清  时间:2014-10-22

     我国的改革开放是在党政领导机构的领导下进行和推动的,这种领导和推动方式,在不经意间会受到“行政主体思维”的影响甚至支配。所谓行政主体思维,就是有意无意间,是从行政部门或行政领导保持权力、掌握资源、彰显政绩、方便管理、控制局面、稳步推进的出发点去考虑或选择改革方案、改革路径、改革程度、理论突破、舆论宣传的。这种思维和行为方式,在促进开放、保持经济发展方面取得了很大成效,但在改革方面却绕开了难题,扭曲了道路,形成了既得利益集团,给全面深化改革留下了困难。更为严重的是,行政主体思维的惯性还会继续发挥作用,影响甚至支配全面深化改革,从而使全面深化改革仍然停留在头痛医头脚痛医脚的程度上,无法名副其实。 

  要避免上述问题的发生,最根本的,是要转变思维方式,把行政主体思维改变为“领域主体思维”。所谓领域主体思维,就是说,要从改革领域及其主体的角度出发,去考虑和选择改革方案、改革路径、改革程度、理论突破、舆论宣传,行政部门和行政领导则要把自己作为客体,即按照确定的改革方案、改革路径、改革程度,来考虑需要党政领导机构及其领导人在权力、资源、目标、管理、能力等方面做出哪些改变? 

  为什么要进行思维方式的转变?按照历史唯物主义的原理,生产关系必须适应生产力发展的需要,上层建筑必须适应经济基础变革的需要,社会意识必须随着社会存在的变化而创新,社会才能持续健康地运行。改革就是要改变那些阻碍生产力发展的生产关系,改变那些不适应经济基础的上层建筑,创新那些不适应新的社会存在的旧的意识形态。如果还从旧的上层建筑和意识形态出发搞改革,势必形成对改革的阻碍和扭曲。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务,党所领导的全面深化改革,是以推动经济、教育、科技、文化和社会发展为目标,是从代表最广大人民群众利益出发。为实现这一目标,各级党政领导和党政领导机构就必须以改革领域为主体进行思考和运作,而不能以行政为主体来进行思考。实际上,这种观念已经逐渐被越来越多的领导干部和领导机构意识到,并付诸于实行。例如,“自我革命”的意识和提法,简政放权的提法,精简和下放审批权的改革,大部制改革,上海自贸区改革实验,等等。特别是十八届四中全会以依法治国为主题,更是彰显了主政党和领导人的清醒认识。 

  例如,用“领域主体思维”来思考国企改革,就是不要从行政管理的角度出发,考虑怎样保持对国企的控制权?而是要从资产运营和企业管理的角度出发,考虑怎样保持全民所有资产(现在的国有资产)保值增值,企业建立真正的现代企业制度,不要留漏洞,不要有“累赘”,形成“全资”(国资)与民资的公平竞争和相互参股。首先考虑把资产运营的责任落实到人(适合经营资产的人),权责利统一,终身(直到退休)不变,这和农村家庭联产承包责任制类似,是最可靠的权责统一的责任制。资产运营人要缴纳保证金,资产盈利,运营人可按比例提成(盈利分成又要按一定比例并入保证金),提成比例按盈利额数量,采用累退制;如果亏损,按比例扣保证金;保证金扣完,运营人自动辞职,这是最合理的职责利益关系。在企业管理方面,按现代企业制度,资产运营人运营的资产额(股权)多少要形成合理结构:有的股权少,只能当企业的股东,有的股权多,可以当董事,最多的资产运营人可以当董事长,这样就建立起了现代企业制度。如果国有资产不够企业用,或某些私企的老板对经营本企业有经验,也可以吸收私资入股。从宏观上,要在国家和省级人民代表大会的名义下,设立全民所有资产经营管理委员会(简称“全资会”),负责全民所有资产(现在的国有资产)的登记、统计和监管。全资会成立资质评议会,负责评审运营人的资质(经营资产数额)的升降和新进人员的资质。对运营人因为退休或辞职而交回的资产,也由资质评议会采用竞标的方式交给新的运营人。与制度变革相配套,要在理论宣传上明确全民所有资产在市场竞争中不断增值,是消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”(邓小平语)的根本途径的道理,使全体劳动人民都引起重视,关注全民所有资产经营管理体制的改革,产生一批自愿者,成立研究会,长期关注、研究和监督全民所有资产的经营管理,守好这道实现共同富裕、坚持中国特色社会主义道路的重要防线。 

  再例如,用“领域主体思维”来思考科技、教育、文化改革,就是不要从行政管理的角度出发,把学校、科研单位、文化单位管得更牢,把教学、科研、文化人员按行政化的办法管得更死,而是要从科技、教育、文化发展的规律出发,建立体制和机制。给知识以权力,给创新以权威。让专家与教育家一起,自己治校。让创新者与投资者一起,自己办所。国家对公共科技教育文化发展的财政资金,不要采用行政途径划拨,而应当让科技、教育、文化界在人大下成立科教文委员会,进行合理分配。科教文委员会也负责职称评定、科研立项、学术成果鉴定和奖励、不端行为处罚等自我管理的内部事务。 

  又例如,用“领域主体思维”来思考城镇化,就是要从将要进入城市搞工商服务业的高校毕业生及农民工和要继续留在农村务农的农户的角度出发,统筹城镇化和农业现代化的路径、政策措施,排除其中的障碍。同时也要考虑城市市民大量增加以后养老、医疗、食品安全等保障问题。其实,这个问题在很早以前就应该这样去考虑。如果考虑周全,可以统筹解决。解决的出发点,是城市住房实行公营和计划管理。中国现代化过程中长犯的一个毛病就是全面肯定、简单否定,在实行一种制度的时候,只宣传它的优越性,对其负面作用闭口不谈,甚至视而不见;而当否定一种制度的时候,又只宣传它的弊端,对其好的方面和适用的领域也全都抛弃。全面搞计划经济不行,但计划管理在有些领域还具有比较优势,比如城市居民住房。住房作为基本需要,变动不大,是可以实行计划管理的。如果交由市场,自由交易,自由购买,就容易产生难以解决的问题。由于我国城市可用于建住房的土地有限,所以住房的供给受到限制,具有一定程度的刚性;而住房又可以作为保值增值的不动产,容易出现超过人们实际居住需要的购买需求。2008年由美国爆发引起全球金融危机的原因,就是房地产的不良贷款问题。西方没有实行公营和计划管理,是因为他们的土地是私有制。即使这样,资本主义各国都有调节的措施,其中新加坡让80%多的居民住上了政府出售的“组屋”,可以说接近实现了公营和计划管理。我国的城市土地是国家所有,完全应该而且适合公营和计划管理。 

  城市居民住房公营可以建立竞争机制,住房建设公司通过竞标,获得政府的土地和住房建设项目,按竞标价格与住房主管部门结算;主管部门按规定价格向市民出售。建筑商可以建房,但是不能卖房,只有政府才能向居民出售住房,这样可以把价格控制在居民收入水平能够承受的范围内。还可以实行阶梯房价:套房面积大、地段好、容积率低的,平方价格高;面积小、距离城市中心远、容积率高的,平方价格低。有钱人住环境位置好的大房,掏高价,困难居民(包括刚入户城市的农民工)住小房或旧房,出低价,以高补低,再加上按揭贷款,使低收入者也能买得起住房。对于实在买不起住房的少数居民户,政府可以提供廉租房。还可以把公营住房系统和养老、医疗保障系统连接起来,把养老医疗保障基金作为公营住房建设的周转金,在核算时加进比较高的利息,使其保持增值,从而保障居民老有所养和病有所医。城市住房公营为来自农村的高校毕业生和农民工入户城市创造了条件,在城市创业或工作满3年左右,就可以入户,交出农村承包地,得到城市的户口及住房、养老医疗保障等福利。交出的承包地用于发展农业专业户和家庭农场。家庭农场专搞种植,农业专业户在种植的同时兼营养殖,形成循环种养业,提供绿色粮肉蛋食品。根据我国人多地少的国情,应以发展农业专业户为主,这也是解决食品质量和安全的重要途径。按此经过若干年自然地发展,留在农村的劳动者不需要再常年到城里打工,从事工商服务业的人都进入城镇,就自然而然地实现了城镇化,不需要计划,不需要促进,政府做好按规定应做的对城乡居民的服务就行了。过去的做法是反客为主,从行政领导出政绩出发,其中夹杂着以权谋私、官商勾结、行贿受贿,房地产与城镇化脱节、与农村出身的高校毕业生和农民工入户城镇脱节而畸形发展,其结果是一方面建起了许多“空城”、“鬼城”和出售不出去的住房,另一方面是能够接收大量劳动力的城市的房价上涨到劳动者望房兴叹的高度,少数人从中发了不义之财,给多数人设置了障碍。如果当初有关领导能变换思维方式,转过来从人民群众的角度思考问题,而不是从政绩和自身利益的角度考虑问题,会重视和接受上述的方案。正是由于许多领导从自身政绩、管理方便、保持权力或利益出发,上面的“财权集中,事权下放”;下面的就搞“土地财政”,除了基础设施建设必须搞,还用于形象工程、楼堂馆所、“三公”消费,不仅浪费了宝贵的土地资源,而且给城镇化造成了难以克服的障碍。总结这些经验教训的目的为得是全面深化改革不要再出现这样的失误。一定要转变思维方式。转变思维方式既要触及灵魂,也要触及利益,但是也要转变,不转变就不是共产党的领导干部,不转变就不是人民政府。上梁不正下梁歪,思维不正路子歪。只有转变了思维方式,中国特色社会主义的路子才能走正。 

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