刘崇献:京津冀一体化发展之行政区划优化和交通一体化探讨

作者:刘崇献  时间:2014-04-15

  本文围绕推动京津冀一体化发展,从行政区域优化和交通一体化方面提出了以下建议:建议唐山市和秦皇岛市合并,设立唐山直辖市,打造京津冀均衡发展的核心三角;建议中央政府迁至河北“飞地”香河等三县市,设立首都特别行政区,打造京津冀核心三角的核心,构建京津冀一体化发展新的向心力;建议推动京津冀交通一体化,实现京津冀地铁、高铁同城化、公交化,打造带状经济走廊;推动张家口、承德人口向京津唐转移,把张家口和承德建设为生态涵养区和旅游休闲区;最后指出中央政府要发挥协调推动作用。

  京津冀地区作为我国经济发展的三大增长极之一,备受关注。但长期以来,京津冀地区经济社会一体化发展进程缓慢,三地都致力于耕耘自己的一亩三分地,缺乏都市圈协同发展的观念,软硬件设施建设方面自私保守,缺乏互联互通和相互融合的积极性,造成京津冀地区市场分割严重,难以形成有效的产业链整合,商品和劳动力、资本等生产要素流通面临巨大障碍,阻碍了京津冀地区整体比较优势的发挥。

  京津冀一体化发展滞后的表面原因是地方政府有意无意地政策限制或不作为,深层次原因是经济利益争夺和经济负担的推卸和回避,更深一层的原因地方政府经济发展竞争和GDP为纲的考核导向,当然缺乏国家层面的协调、推进和监督也是重要原因。

  习近平主席最近对京津冀一体化发展问题做出了重要指示,指出要把实现京津冀一体化发展作为国家战略来推进,指出要“把交通一体化作为先行领域”,并从战略高度提出了七项具体要求。这七项要求既立足于现实,也瞩目于长远,既具有原则性和方向性,也具有明确的针对性和操作性,对推动京津冀一体化发展必将起到巨大的推动作用。

  鉴于交通一体化对商品和生产要素流通、对市场一体化具有先导性作用,鉴于在我国行政中心对资源聚集配置和经济发展具有重要的引导作用,本文将从行政区域优化和交通一体化方面提出如下推动京津冀一体化发展的对策建议。

  一、建议唐山市和秦皇岛市合并,设立唐山直辖市,打造京津冀均衡发展的核心三角

  京津冀都市圈的提法已有时日,但各城市协同发展上进展缓慢。在京津冀都市圈中,北京和天津处于超然地位,具有明显的优势,发展很快,但对周边的河北诸城市辐射带动能力很有限,甚至被认为长期以来产生了资源空吸作用,抑制了周边地区发展,形成了所谓的环京津贫困带。不少专家都认为京津冀的城市空间布局相对于长三角城市群来说是有问题的,北京不像上海在长三角那样首位度很突出,周边城市都认可和拥护上海的区域龙头地位。在京津冀地区,以天津市的经济体量、过去辉煌的北方经济中心地位、现实的优越地理位置、滨海新区建设纳入国家规划,以及国家对天津市的定位倾向等因素考虑,天津市是有实力和北京争夺区域经济中心地位的,在现实中京津之间除了人员流动量比较大之外,在产业协作、交通一体化、政策趋同方面则是有意无意保持距离,在京津之间形成了经济洼地。而环京津的河北各个城市,首先在行政级别上和北京、天津是有明显差距的,对话地位不平等,影响协作和协同发展的决策能力和执行能力,而在经济发展水平、社会保障水平决定的对人才资源的吸引能力方面差距太大,以至于经常被北京、天津乃至全国人民无视。

  在河北省环京津各城市中,唐山市居于突出地位。唐山市经济总量居于河北省第一位,是河北省事实上的经济中心,另外唐山市地理位置优越、重工业发达、石油煤炭资源丰富、拥有港口交通优势、经济实力雄厚,是名符其实的京津冀都市圈第三核心城市,而偏低的行政级别影响唐山市的自主发展空间。唐山、秦皇岛处于河北省东北部,基本上接受不到河北省省会石家庄的辐射带动。鉴于重庆市升格直辖市之后的快速发展经验,建议唐山市和秦皇岛市合并成新的唐山市,或者叫秦唐市,并升格为直辖市,同时赋予曹妃甸新区和天津滨海新区一样的地位和政策。升格之后,唐山直辖市对人才、资金、技术的吸引能力将不可同日而语,受京津两市高房价、高生活成本、高户籍门槛虐待的大学生、技术工人将会大量流向唐山市,而唐山市的交通等基础设施将会得到大幅度改善,京津唐三地的生活水平和对人才、资金的吸引力差距也将逐步缩小,这也有助于缓解京津的交通拥堵和人口压力。唐山直辖之后,北京和天津都将不会再忽视唐山市,对话和合作将会更加顺畅,从空间经济学来看,三核心的结构也往往比所谓的“双子星”结构更稳定,京津冀都市圈的核心圈层将会更加均衡。

  二、建议中央政府迁至河北“飞地”香河等三县市,设立首都特别行政区,打造京津冀核心三角的核心,塑造京津冀一体化发展新的向心力

  北京作为直辖市同时又作为首都,形成了超强的人才、资源吸引力。这一方面带来了北京市的经济快速增长和丰裕的各种资源,但也带来了人口膨胀、交通拥堵、房价高企、空气污染、水资源短缺等不利冲击。北京的首都优势使周边城市包括天津市感受到了人才、资源被北京抽取的抑制效应,而国家对首都的政治文化中心定位和去经济中心化的要求,使得北京的产业结构服务业化,辐射带动能力作用强的制造业逐渐转移和减少,加上北京经济以国有企业为主导,三资和民营经济比重较低,北京经济发展对周边河北的几个城市辐射带动作用十分有限。

  随着北京城市发展中诸多制约因素的显现,关于迁都的建议可谓不少,但迁都事关重大,涉及面很广,大范围远距离迁移属于重大决策,必须要有充分的理由或特殊的形势所迫才会考虑。本文建议把中央政府迁移至河北“飞地”香河等三县市,设立首都特别行政区,基于以下考虑:

  1、香河等三县市位置居中,有利于带动京津冀中心地带经济社会发展,增强京津冀都市圈发展的向心力。首先香河等三县市位于京津唐三城市的中心地带,距离京津唐都在100公里左右,距离首都国际第一和第二机场以及天津滨海机场也都在70公里左右。该地区被北京市和天津市环绕,总面积1200多平方公里,属于河北省廊坊市管辖的飞地,与河北省其他地方相隔离,是个相对独立的行政区域,政策和基建方面与京津两市难以做到协调一致。正是由于这块飞地的存在,使北京和天津产生了一种隔离感,这三个县市构成了京津唐三个经济中心城市中间的塌陷地带,阻碍了京津冀一体化发展。如果把中央政府迁移至该地区,则京津唐三地会主动向首都特区靠拢,交通等基础设施建设将会和首都特区对接,形成新的人口、交通和资源聚集中心,将会带动香河等三县市,以及周边的通州、平谷、宝坻、蓟县等地区的发展。

  2、中央政府迁移至香河等三县市,对中央政府部门来说容易接受。如果说把首都迁移到湖北荆州或者河南南阳,考虑到生活便利性和生活质量,估计大多数中央政府职员都会反对。而如果迁移到香河,则应该容易接受多了。首先香河等三县市距离北京很近,属于欠发展地区,如果经过精心规划,是可以建成一座规划布局合理的首都政务区,再配以完善的生活娱乐基础设施,是不会降低中央政府职员们的生活质量的,并且很有可能改善居住办公条件,例如没房子的也许买得起房子了,有房子的也许可以换套大面积的。鉴于北京市作为国内外知名的古都和当代的首都已经形成了广泛的认可和巨大的影响,因此中央政府迁移至香河等三县市之后,建议该地区名义上还隶属北京市,名称上可以叫北京首都特别行政区(首都特区)或者叫北京都,当然也可以独立于北京,另起名称,比如直隶市、或中央特区都可以考虑。地域上根据需要也可以吸收宝坻、蓟县等区县,这样可以更居中,更接近唐山市。

  3、有利于缓解北京市所面临的人口膨胀、交通拥堵、房价上涨等困境。伴随着中央政府的搬迁,将有大量的行政、事业、文化单位迁出,一些全国性的国有企业、银行、大学也有可能在京津唐都市圈内重新布局,首都效应的东移,将把大量人口和交通压力向东转移,北京市面临的诸多困境将会得到有效缓解。中央政府短距离搬迁,名义上还位于北京境内,也很有可能是部分搬迁,某些中央单位可能还坐落在北京,对北京市的发展并不会影响太大,更不会造成北京衰落,北京的城市定位和产业发展也许有更大的自由度,整体上应该会利大于弊。

  4、首都迁移至香河等三县市,也会受到天津市、唐山市以及河北省的欢迎,全国人民估计也不会有太大意见。也许有人认为众多政府机关搬迁,成本很高,劳民伤财。但如果考虑到中央机关实施资产置换进行搬迁,有可能资产处理所得还高于迁建成本,例如北京长安街上的商务部、交通部等部委大楼都是寸土寸金,建筑连同土地处理所得,估计能在新首都区建造更宏伟现代的办公设施。况且这种迁建本身也是对经济欠发达的京津唐中心地带的支持和开发,会进一步推动京津冀一体化发展和均衡发展。建议中央政府搬迁之后把中南海开辟为旅游景点,当然同时也是重要的文物保护单位,相信中南海会成为北京最热门的旅游景点之一。

  三、推动京津冀交通一体化,实现京津冀地铁、高铁同城化、公交化,打造带状经济走廊

  交通一体化,是区域经济一体化发展的先导和基础。在过去,北京和天津修建地铁等基础设施往往都是以各自辖区为限,决不延伸到河北的相关城市。这一方面可能是跨省区修建地铁等基础设施在投资成本负担、跨区域运营管理、收益分享等方面存在困难,另外一方面主观上也有肥水不流外人田,不愿为他人作嫁衣裳等地方主义观念作怪。因为一旦把地铁延伸到燕郊或涿州等地,将会带动这些地方的地产开发、产业集聚和人口集中,当然也会加剧北京市地铁交通的拥挤和压力。

  从都市圈一体化发展角度看,交通一体化发展是不可回避的任务,宜早不宜迟。如果首都搬迁到香河等三县市,并且唐山升格为直辖市的话,则交通一体化会更容易解决一些。北京、天津和唐山会主动地向首都特区靠近,高铁、地铁、高速公路、公交线路都会自动延伸到首都特区实现对接和交汇。关于京津冀都市圈交通一体化发展,本文提出以下看法和建议:

  1、加强协调规划和投资,尽快实现京津冀主要城市间高铁、高速公路和地铁的联通,并且要以同城化为指导思想进行交通定价和收费,即逐步实现各城市间高铁、地铁、高速客运公交化。简单地说,京津冀主要城市之间不仅要修通高铁、地铁、高速公路等基础设施,并且要限制票价,实行低收费,例如京津唐之间高铁票价最高限定为20元,地铁全程限定为10元,区域内高速公路免费,区域内客运和货运取消长途运输的划分和定价,只有实现畅通和低成本的人流和物流,京津冀都市圈一体化发展才会得到切实推进。为了缓解北京、天津等大城市城内拥堵造成的物流不畅,建议在市内修建货运地铁专线,连接城市周边的物流中心、高速公路或城际铁路。低廉便捷的交通体系方便了企业和社会,但可能给政府带来财政压力。京津冀地区在交通投资和运营费用来源方面,应开源节流,创新思维,例如伴随着地铁、高铁延伸的地方的房地产价格会有显著上升,可以抽取部分房地产升值收益投入交通建设或运营。

  2、伴随着京津冀交通一体化的发展,着力打造带状经济走廊。国内很多大城市发展都是“摊大饼”式对外扩张,环路一圈又一圈地往外扩,结果往往造成严重的交通拥堵问题,自己把自己束缚得难以动弹,在这方面北京尤其严重和典型。在都市圈发展的视野下,主要城市之间应以便捷交通建设为引导,推动主要交通线上卫星城发展,进而由点状聚集发展为带状分布。这些主要的经济走廊应以京津路、京唐路、津唐路、京石路、津保路为重点,重点经济走廊的交通应立体化、多元化,应建设至少一条城际高铁、一条城际高速公路、一到多条地铁,这些道路大致呈平行走向分布,宽度约为五公里左右,确保这个带状区域内的有便捷的人流和物流通道。对这个带状区域可以进行纵向或横向的功能区规划,对不同经济走廊的主导产业进行协调和规划,引导形成产业集聚和集群。

  3、随着京津冀交通一体化的发展,京津冀范围内的各种资源,例如教育资源、医疗资源、科技资源等也将经历重新组合分布,包括中央政府的各个部门及所属机构都有可能在京津冀范围内根据需要进行重新布局,首都效应将作用于整个京津冀都市圈,而不再集中于北京一个城市。在京津冀都市圈协同发展的前景下,各城市要逐步放松人口流动限制,并且要逐步拉近京津冀各城市居民的各种福利待遇,以便实现区域均衡发展。京津冀都市圈范围内,应撤除和消减阻碍人流、物流和资金流的各种障碍,促进商品和生产要素的自由流动。

  四、推动张家口、承德人口向京津唐转移,把张家口和承德建设为生态涵养区和旅游休闲区

  京津冀都市圈最北边两个城市是张家口和承德,这两个城市地域面积较大,但主要是山区,经济总量和人口不是太多,交通不是太便利,缺水比较严重,自然条件不是很好,所以一直被视为京津冀的后花圈,不宜过度强调经济开发,在都市圈整体定位上为生态涵养区,产业发展上应以旅游休闲和特色种植养殖业为主。在这种定位之下,要进一步缩小张承两地与其他城市居民的收入差距是有困难的,解决办法之一是减少这两个地区的人口,转移到京津冀都市圈的其他城市去。张家口和承德为了京津冀地区的整体发展和环境保护,是做出了牺牲和贡献的。在京津冀一体化发展的框架下,京津唐地区针对来自这两个地区的居民,应放宽落户条件,尤其是唐山如果升格为直辖市,将会自然吸引大量人口进入,可以重点吸收来自张家口和承德的人口。而今后对张家口和承德的考核应不以经济总量和增长速度为主要指标,而是以环保等方面作为主要考量。

  经过上述建议的调整,河北省在京津冀都市圈的核心城市将是保定和廊坊,其次是石家庄和沧州。石家庄虽然经济实力较强,但是距离京津冀都市圈核心城市较远,保定和廊坊虽然位置较近,但城市级别偏低和经济实力较弱,因此应进一步改善交通和政策状况,进一步与京津对接,吸引更多人才和企业进驻。如果河北省会可以迁回保定,将会使京津冀核心都市圈的结构更加合理和紧凑,但这似乎不太现实。

  总之,除了上述举措之外,国家既然已经把京津冀都市圈发展确定为重要的国家发展战略之一,则在京津冀协同发展方面,国家应出面或牵头组建推进京津冀协调发展的机构和机制,并制定相关规划,监督相关措施落实,并且在某些领域和环节,在政策或财政上给予引导和支持,以推动京津冀都市圈更好更快地发展,真正成为我国经济增长的“第三极”。

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