刘崇献:评点可能用来填补社保基金亏空的资金来源

作者:刘崇献  时间:2014-04-21

  养老基金是我国社保基金的主体,养老基金亏空的问题近来受到广泛关注,并由此引发了诸如延迟退休年龄、改革养老金双轨制等万众瞩目的焦点争论话题。据财政部公布的2014年全国社会保险基金预算情况,企业职工基本养老保险基金收入21489亿元,其中保险费收入17554亿元;财政补贴收入3038亿元,支出19117亿元。有媒体指出,如果剔除财政补贴,当年基本养老金“亏空”1563亿元,引起社会关注。 

  随着我国老龄化社会的到来和深化,以及城市化的推进,养老金等社保基金“亏空”的数额将快速增长。社保基金事关广大国民的养老和医疗等切身利益,必须稳妥管理并运营社保基金,才能消除广大人民的后顾之忧,才能更好地推进城市化和维护社会稳定。从我国养老金覆盖的人口比例和养老金规模占我国GDP的比例来看,都有必要尽快扩充,达到适度规模之后才容易进入良性循环。 

  从现实情况看,我国经济和财政收入快速增长,国家掌握着巨额的国有资产和外汇储备,可以用来填补养老金等社保基金亏空的资金来源并不少,问题是国家愿不愿动用这些资源投入社保基金。随着养老金缺口等压力的增大,以下渠道的资金是可以并且应该考虑注入社保基金,填补养老金等资金缺口。 

  一、财政资金补贴 

  政府的财政收入取之于民,用之于民是天经地义的,社保基金事关最广大人民的利益,社保等民生支出理应在政府支出中占重要比重。2012年我国国公共财政支出125712亿元,其中社会保障和就业支出12542亿元,占财政支出比重为9.98%,远低于发达国家30%50%的比例。 

  由于所处发展阶段不一样,中美两国财政支出结构存在着适度差别也是可以理解的,但是中国的经济建设型财政从长远看是不可持续的,也是不必要的。在经济发展的初级阶段,政府集中财力主导基础设施建设投资是有必要的,但是发展到一定阶段,尤其是在市场经济体制下,还是由政府长期主导各种重大项目投资,则是低效的,不必要的。财政资金投向应该逐步向民生和社会保障领域倾斜,经济建设投资应逐步让位给市场去配置资源。 

  这些年我国经济增长一枝独秀,为什么我国人民的幸福感没有提升?为什么我国出现如此严重的产能过剩?为什么出现这么多的社会事件?就是因为国家财政支出主导的投资太多了,该花钱的地方没花钱或花钱太少,不该花钱的地方投资太多,不该做的事情做了很多,该做的事情没做或没做好,导致经济快速增长情况下居民实际可支配收入没明显增加,企业利润没有明显上升,通货膨胀情况下没重视调整收入分配,导致了严重的两极分化和产能过剩。在经济景气上升时,各级政府为了扩大政绩大举投资,可谓财大气粗争先恐后,到了景气下行时期,为了刺激经济还是要扩大投资。而为了支持后续投资不断链,各级政府加大税收征管力度,进一步遏制了居民的消费能力和企业的盈利积累能力,甚至通过推高房价来增加卖地收入,或者大举借债透支未来财政收入,开发商和政府联手野蛮征地已催生了无数社会群体事件。 

  作为一个自然人或一个家庭或一个企业在遇到天灾人祸或购置高价值资产时,都可以节省其他开支,挤出资源应付巨额意外支出或资产支出,为什么作为一个国家在财政收入增长几乎每年都是数倍于经济增长率的情况下还是每年都要安排大量的赤字?难道不能把每年新增的财政收入的一定比例划入社保基金?克林顿总统当年因为开源节流扭转美国财政赤字实现盈余一度传为佳话,难道在中国实现财政盈余就显得无能和耻辱吗?在中国经济建设财政模式下,几乎所有政府都是尽全力推动经济增长,财政收入不用完似乎就是没用全力去发展经济,对本届政府提高政绩是不利的,而如果把财政盈余结转给下一届政府,似乎是为他人做嫁衣裳,似乎更是愚不可及的行为。在我国各级政府眼中,财政资金投入社保等领域是消耗性的,没有明显产出,不如投入经济建设有效果,不如高楼大厦、大桥高铁看着体面,更重要的是寻租机会多,因此经常是经济建设投资过度,民生社保投资不足。这种趋势随着我国基础社建设的逐步完成和市场经济体制的完善,经济建设型财政必须逐步转型。 

  所以说财政资金补贴社保基金是完全应该的,只不过是对过去欠账的部分清偿,今后应该在人大监督下通过国家预算逐步加大财政对社保的支出比例。从今年诸多部委可以直接把招待费降为零,还有每年年底不少单位因为钱花不完而突击花钱可以看出,财政支出中是有巨大的节余空间的,可以调整出相当规模的资金注入社保基金。 

  二、国企红利注入 

  我国拥有规模庞大的国有企业和国有资产,国有企业和国有资产名义上是属于全民所有,那么其收益的一部分用于事关最广大人民利益的社保基金,在法理上和民意上应该都没有太大障碍。国有企业占据着重要的行业和领域,在不少行业都依靠垄断地位赚取了大量的垄断利润。长期以来,都是一部分人代表全体人民行使对国有企业的占有权、经营权以及利润分配权,时间久了在这些所有企业的全民代表者认为这些国有企业就是他们的,他们运营并且分享利润都是理所当然的。近些年年我国才要求国企每年按10%~15%的比例上缴红利。 

  2013年中国工商银行实现净利润2630亿元,中石油实现净利润1295.97亿元,按规定上缴国家红利后,这两家企业可以自主支配的利润分别高达2235.5亿元和1101.575亿元,难怪这类国企的福利高得让人眼红,让社会觉得不公平,引起了广泛的诟病。而2013年我国民营企业500强企业的总利润才4238.44亿元,而这两家国企的利润就高达3925.97亿元。要知道民营企业现在是国家税收的主要贡献者,是社会就业的主力军,而国有垄断企业越来越成为权贵集团,解决社会就业的渠道日益狭窄,对国家税收的贡献也和其占有的国家资产量不能比例。 

  因此,国有企业改革的必要性在新时期更加突出。笔者认为现在对大多数国有企业的性质和定位认识是错误的,大多数处于公用事业领域、资源开发领域、包括银行等金融企业都不应该以追求高盈利为目标,而应该定位为社会提供基础服务的非盈利或微利企业,否则这类企业越盈利,对国民经济发展越不利。那些非竞争性的、具有公共产品性质的、基础性战略产业领域的国有企业,往往是在国家调控下实行具有一定垄断性的经营。国有企业依靠垄断地位,很容易取得垄断利润,也很容易要挟和控制其他产业,国有企业如果过分追逐利润,对国民经济增长具有釜底抽薪的负面作用,因为它们的产品是作为其他产业的投入要素存在的,是其他产业的上游产业或者支撑性产业。在这个意义上看,这类国有企业利润越高,对国民经济发展危害越大。这些企业犹如为人体提供营养和氧气的心肺、小肠等器官,如果他们自身截留了大部分的营养和氧气,而会造成全身性的营养不良和缺氧,会造成整体性的萎缩。只有竞争性产业的强大才有国家整体竞争力的提升,垄断性基础产业的过度膨胀只会自废武功,导致国家整体和长远竞争力的损害。2013年四大国有商业银行的利润几乎是500家最大民营企业利润的两倍,这不是一种骄傲而是一种耻辱,反映了我国资源配置畸形的程度。 

  从现实看,垄断性国有企业追求盈利目标会产生一系列消极结果。首先在盈利获取手段上,不是主要依靠效率而是依靠垄断特权,这是不公平的、低效率的。其次,国有企业盈利削弱了全国其他产业的竞争力和活力,高价的基础要素提高了其他产业的成本,逐利性造成它们嫌贫爱富,最需要它们服务的产业和领域得不到服务。第三,国有企业盈利性定位造成了国内贫富分化,导致了严重的社会矛盾。国有企业依靠垄断特权享受了大量的社会资源,高稳定性、低工作强度和高福利塑造了国企的优越地位,曾经有电力公司的抄表工年薪是大学副教授年薪的两倍充分反映了国企的高收入和高福利。垄断国有企业这些年象磁石一样吸引了众多求职者,但能够进入国企的人往往都要有过硬的社会关系,以至于国有企业基本上成了安置政府职员和国企员工子女的场所,门槛越来越高,形成了所谓的利益集团。这些利益集团的收入往往显著高于社会平均收入水平,给社会大众以强烈的不公平感。第四,由于国有企业的高福利造成国有企业(包括政府机关)吸收了我国最优秀的人才和最有关系的庸才,这些人把我国的国企和政府越做越大,而国企和政府文化也把这些人改造得精于世故缺乏创新,造成了人才浪费。而国外最优秀的人往往都进了优秀的私人企业,把这些企业做得越来越具有世界竞争力。最后,国有企业的利润分配也很不公平。巨额的利润中上交国家的比例很小,大部分利润被国有企业领导和员工占有了。现在国家加强了对国有企业的分红要求,如果分红所得不能用于最广大人民的利益,例如注入社保基金或提高工资水平,也是不公平的。因为一旦国家分红国有企业更有理由不对流通股股民分红或者减少分红,进一步堵塞国有企业利润对股东和民众的分配渠道。 

  因此建议国家建立基础保障部,把供水、供电、供气、电信等部门纳入该部门,定性为非营利性的战略保障产业。这些部门的产品定价、工人工资、盈利水平都由国家调控。这些产业以服务好其他产业为最大目标,以保本经营或者微利为基本要求,盈利水平不能超过国家规定的水平。把这些企业的利润通过资源价格转移给竞争性企业,可以更有效地增加就业、促进创新、增加税收。这些产业的工人平均工资最高不能超过社会平均工资的1.5倍,同时加大服务水平、管理水平的考核,及时清退消极怠工、混日子的人员。在这个收入水平下,不愁找不到雇员,要把国有企业打造成具有大局观念和服务意识的人的组织。 

  如果国家不能改变非竞争性领域的国有企业盈利的发展定位,那么建议国家对这些企业的产品定价进行适度限制,毕竟是基础性生产要素供给部门,应着眼于国家整体竞争力的提升。国家如果继续通过要求国企上缴红利来体现所有权人权利的话,那么建议国家要大幅度提高国有企业红利的上缴比例。新加坡等国的国企上缴红利的比例一般在30%~80%左右,建议我国把红利上缴比例逐步提高到60%左右,如果这些国企的新投资项目是由国家投资的话,建议把红利上缴比例提高到80%。建议国家把所有国有企业和资产全部折算成一定的股份,然后按人头平均分配给每个国民,比如人均一万股,国家然后把收缴的红利按人头进行分红,或者直接打入国民个人社保账户,全民所有制企业应该全民受益。2013年国有企业实现利润2.4万亿人民币,如果按30%的比例上缴划转社保基金的话,则有8000亿,可以很快做大社保基金的规模。 

  如果以上建议都做不到的话,建议国家通过人大立法,规定把所有央企10%的股份或资产转化为优先股,企业必须保证每年把优先股股息按时划拨到社保基金账户,可以保证社会基金持续稳定地资金补充。 

  三、外汇储备收益注入 

  中国政府掌握着近4万亿美元的外汇储备,让国内外的人都很眼馋。外汇储备使用问题历来是争论的焦点。外汇储备对外投资基本上是没有法律政策障碍,但受制于外汇储备的保值增值和流动性要求,鉴于中投公司屡次出手就巨亏的阴影,外汇储备对外投资方面是非常谨慎的,不求无功但求无过,因为对外投资赚了是应该的,赔了就是中投无能。而外汇储备对内投资争议最大,不少学者认为外汇储备不是财政资金,对内使用会造成央行资产负债失衡以及会造成二次结汇引发通货膨胀等等理由,来强调外汇储备不能对内投资使用,在当前的政策法律框架下,这种说法有一定的道理。但从实践看,中国已经动用外储注资了中国银行等银行、证券和保险公司,国外美联储也搞了4次量化宽松(QE)政策,这些动作表明我们可以在适度改变央行资产结构情况下使用外汇储备而不造成外汇资产负债表的失衡。在外汇储备注资银行的行为中,央行的一部分外汇储备资产转变成了财政部的债券,或者转化成了对中投公司或汇金公司的股权,资产形式发生了变化,流动性下降,虽然对央行资信和资产安全有一定影响,但鉴于动用的规模占外汇储备总规模很小,因此影响可以忽略不计。 

  因此,外汇储备能不能用于国内,不是一个已经盖棺定论的结论,是可以通过一定的制度政策设计适量地用于国内具有战略性或民生领域。其中外汇储备中比较便于动用的就是外汇储备的收益。外汇储备是国家的资产,理论上应该用于事关广大人民利益的地方。由于我国外汇储备的规模已经接近4万亿,我国外汇储备的收益率据报道在4%左右,那么每年的外汇储备收益将达到1500亿美元左右。这些外汇储备怎么好用呢?因为国家通过结汇收入的外汇储备都向国内投放了等量的人民币,因此动用结汇收入的外汇储备还是要结算成人民币使用,因为国内不允许流通美元,这会造成二次结汇。而在国外增值的外汇储备,没有在国内结汇过,现在拨付一部分给社保基金,社保基金将只结汇一次,不会形成二次结汇。尤其是在现在经济不景气,有些钱荒的时候,这部分外汇储备的结汇不会带来通货膨胀。再说,这部分增值的外汇储备如果并入存量外汇储备不动用的话,将会造成央行资产负债表的不平衡,因为资产(外汇储备)增加了,而国内的负债(人民币)没增加。 

  从现实看,外汇储备的收益每年都流向哪里不太明确,有可能划归了财政部,也可能在央行,但从公开报表看不出来。建议每年把外汇储备新增受益的30%,即500亿美元,约合3000亿元人民币划归社保基金,这样可以持续稳定地做大社保基金的规模,全国人民的幸福感和安全感将会稳步提升。 

  除此之外,存量的外汇储备也不是不可以适量动用。为了规避央行资产负债失衡,我们可以让社保基金成立类似汇金公司的机构,发行财政部担保的长期债券,用债券向央行购买2000亿美元的外汇储备。这样央行的资产中外汇储备资产减少,但增加了债权资产,只是流动性下降。社保基金拿到的外汇储备如果委托外汇局或其他金融机构在境外投资国债或企业债等,只定期把收益汇回结汇的话,那就不涉及国内二次结汇。如果社保基金不对外投资使用,那么可以委托国内银行(如中国银行)把社保基金手中的外汇储备卖给国内有进口需求的企业,收入的人民币转交社保基金。这样这部分外汇储备通过企业进口支付给国外了,有对应的进口商品或物资与之对应,而社保基金得到了人民币,社会流通中的人民币数量并没有因此而增加,也就是没有造成二次结汇。当然这种做法往往只是偶然性使用,长期大规模操作会严重恶化央行资产负债表,影响央行的资信和汇率稳定。 

  四、土地收益注入 

  这些年我国房地产疯狂发展,从各级政府一直到村委会,都大搞土地财政,卖地收入使开发商和地方政府一夜暴富,尝到甜头后变本加厉一轮一轮把卖地运动推向地王频出的高潮。在这个狂欢盛宴中,制造业被鄙视了,民众被掏空了,银行被绑定了,中央政府也被绑架了,产业结构畸形了,经济发展乏力了。 

  房地产市场调整洗牌之后,我国城市化将继续推进,如果房地产开发模式和财政模式没有重大变化的话,我们还是可以寄希望从土地收益中分流一部分资金到社保基金中来。这是过去应该做的而没有做,尤其是对农民工市民化这块的社保缺口具有重要而意义。 

  不少学者鼓吹农村土地流转,如果不能社保现行,提倡土地兼并将是非常错误的。农村60岁以上的老人每个月的养老金就60元,在这种社会保障水平下推进土地流转和兼并,是不负责任的。我国历朝历代更替或农民起义的主要原因就是土地兼并严重,不少农民生存不下去了。可以说我国这些年的稳定发展还是在享受着解放初土地改革的红利。 

  农村土地问题的可行步骤是首先为有能力在城市稳定谋生农民工提供有吸引力的社会保障覆盖,让其自愿放弃农村的耕地和宅基地;其次为农村超过六十岁的老人提供可维持生计的养老金,不多,例如每个月600元,让他们自愿放弃耕地,因为这个收入已经超过他们务农一年收入的两三倍,然后把土地平均分配给愿意从事农业的适龄人口,随着人均耕地面积的扩大,农业现代化和集约化会自然推进,这才会真正推进城市化。过去我国的城市化只是半拉子城市化,只是在玩弄数据,自欺欺人。在这个过程中,愿落户城市的农民工以及因为城市扩展而因征地失去土地的农民的社会保障条件要逐步和城市居民看齐,农村老人养老金也有必要大幅度提高,这都需要大量的资金投入。 

  目前农村没有农业税,来自农村或农民身上的主要收入就是土地出让收入。在平度征地血案中,从农民手里征收一亩地不足8万元,转手卖给开发商123万。这笔“生意”真“划算”!这中间的差价比当年的工农业剪刀差大多了,简直不能用暴利来形容,难怪不少人都疯狂了。但土地是农民的命根子,农民失去土地,退休金每个月就几十块钱,还要等到60岁以后,让农民如何生活?政府在城市化进程中应该是公平正义的维护者,而不应该是资本的帮凶。这个问题上,只有中央政府在道义上有动力去维持相对的公平正义,地方政府往往牵涉其中利益太多,自己一屁股屎,很难主持公道。 

  建议全国人大通过立法,规范征地程序,公平规定土地收益分配流向。例如规定土地收益的20%划归社保基金,而不是由地方政府盲目支配。鉴于地方政府有抬高房价和地价来抬高土地出让金的动力,建议土地出让价格在综合考虑居民收入水平、社会效益和可持续发展的基础上确定一个价格之后,不得随意提高出让价格,在相对确定的出让价格基础上,转让给开发商的时候,根据商品房出售价格高低实行荷兰式拍卖,不是让报价最高者得地块,而是把报价最低的几家列入考虑对象,经过评估这些投标者的资信、实力和资历之后确定中标者,那些为了中标盲目报低价,报价不合理的也要剔除。在这种模式下,要强化建筑质量监督检查,对于任何质量事故都要给予重罚或禁入制裁。这样才有助于房价稳定,也有利于地方政府取得稳定而合理的土地收益,而社保基金也可以从中取得稳定的资金补充。 

  从土地收益中取得的社保资金,将主要用于解决农民的城市化问题和社保问题,当然在各个层次上也肯定需要相互调剂余缺,总之,农民和农民工的社会保障水平必须逐步提高,这是国家进步的象征,是贯彻国民待遇和社会公平的不可逾越的步骤,也是农业现代化的前提。 

  五、纳税人自己增加投入 

  最后,也是很可能的做法,就是提高个人社保缴纳比例,其实国家也已经在这么做。在国家经济快速增长,居民实际可支配收入明显增长的情况下,适当增加社保缴费支出,大家也是可以理解的。其中延长退休年龄也是让纳税人自己多缴纳社保,而少领取社保的做法之一。多工作5年,我们每年可能少领养老金3.6万元(按每月3000元计算),518万元,而五年后我们每个月可能退休金多300元,每年3600元,需要50年才能多领18万元,一般人退休后活不了50年了。所以还是给社保基金省钱了。有人说延长退休的5年还领了工资了呢,那是你工作的报酬,也不是白给的。身体好的人愿意延迟退休的人可以申请延长,而身体不好不愿意延迟退休的人也应该有选择权。强制性地一刀切地延长退休年龄,对一些劳动强度大,工作条件差的人来说是一种折磨,而对增加年轻人就业也有不利冲击。鉴于当前就业形势不好,劳动力缺乏并不明显,延迟退休年龄的事情完全可以缓行。 

  六、养老金投资收益注入 

  通过以上种种渠道,可能汇集大量的资金。有人会说,社保基金有必要搞那么大吗?社保基金的规模在一定意义上可以说多多益善。我国基本养老金资产规模整体上还太小。与美国相比,截至2013年底,相当于我国基本养老金的美国联邦养老保险资产规模5.6万亿美元,是美国当年16.5万亿美元GDP34%。挪威作为一个效果,其储备养老金截至2013年底的总资产约8289亿美元,是当年GDP1.62倍。而我国今年的基本养老金结余2.8万亿人民币,占GDP的比例仅为4.9%。所以还有很大的提升空间。 

  一个资金充裕的社保基金将发挥社会稳定器的作用。大家的养老、医疗、工伤、生育等等风险都有可靠地保证的话,国民的幸福感将会大大提升,同时也敢于扩大消费,提升消费对经济增长的贡献率,提高内生性经济增长动力。 

  一个资金充裕的社保基金将是政府调控的重要工具。社保基金在西方一直是重要的机构投资者,在资本市场发挥着重要的作用和影响。我国如果能够逐步聚集起一个规模20万亿或更大的社保基金,那么政府对内的战略投资和调控能力将大幅度提升。汇金公司的角色最适合由社保基金出资设立的机构去承担,日后条件具备不妨做个调换,由社保基金下属投资公司专门管理对内战略投资,由中投及汇金公司专门负责对外的直接投资或股权投资。随着社保基金规模扩大,也适合实行分层次管理,在保障养老等基本支出的情况下,富裕部分的资金可以在国家引导下投资支持基础设施建设、科技创新项目、新兴高科技行业投资等。当然任何时候都不赞成把社保基金用作中国股市的托市炮灰,只有当中国股市解决了有效监管、合理分红、稳定增长等问题,才可以大规模入市,否则建议只投资重点企业的优先股或债券。 

  当社保基金规模够大,并且可以开展高效投资的情况下,其收益将是可观的,将会成为社保基金可靠而持续的资金来源。届时,外汇储备和社保基金将会成为中国政府对外和对内的两只强有力的拳头,进可攻城略地,退可安民维稳。 

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