蒲宇飞:完善动态混合所有制结构,焕发经济活力

作者:蒲宇飞  时间:2013-12-06   浏览次数:0

    一、当前所有制结构及其面临的主要压力

  经过三十多年的市场化改革,我国在所有制结构方面总体上已经建立了弹性体制,也就是公有制和非公经济齐头并进,在政策导向上也始终强调坚持两个毫不动摇。公有制和民营经济都取得了显著成绩。从国有经济角度看,改革开放以来,通过放权让利、转换机制、政企分开、政资分开、抓大放小、兼并重组以及建立现代企业制度等改革,国有企业经济效益明显提高,竞争力明显增强。在《财富》杂志公布的2011年世界企业500强中,有59家国企名列其中,其中中石油、中石化和国家电网位列前十。“十一五”期间,国有企业资产总额、营业收入、上缴税金和税后净利润等主要经营指标均实现了翻番。从民营经济角度看,民营企业在增强市场经济活力、稳定和扩大就业、带动经济增长等方面发挥了不可替代的作用。近几年60%的GDP,50%的税收、80%的就业是民营经济创造的,65%以上的发明专利、80%以上的新产品是民营经济提供的。 

  (一)所有制结构面临的主要压力分析

  2008年国际金融危机以来,国有经济和非公经济都遇到了一定发展压力,既有一定的共性,也有较大的差异性。 

  从共性看,一是国有企业和民营企业都面临国内经济下行、国际市场空间萎缩的市场压力。二是核心技术受控于人。以国产机床在国内市场的占有率为例,2009年,这一指标为70%,2011年下降到60%,2012年再下降到50%。三是高端人才缺乏。国务院发展研究中心调查显示,有30.7%的企业认为缺乏高端人才妨碍企业转型升级,21.7%的企业面临优秀人才流动性大、不稳定问题。四是政府的干预,使不同所有制的企业都有诸多抱怨。国务院发展研究中心的同一份调查显示,51.6%的企业认为“审批太多,许多行业难以进入”。 

  从差异性看,国有企业主要面临两个方面的压力: 

  一是规模扩张带来的经营管理压力。2008年国际金融危机之后,一些国有企业凭借资金优势和政治优势,跑马圈地,攻城略地,多元化并购各类企业,拓宽行业分布面,提高行业集中度,提高市场份额,管理幅度不断扩大,管理链条不断增加。在经济繁荣周期,规模大、战线长是一种优势。经济处于下行周期,规模过大,战线过长,运营成本过高,则意味着管理经营压力。 

  二是社会舆论压力。根据蔡昉的研究,从规模以上工业企业的总产值、固定资产规模来看,国有和国有控股企业的比重一直处于下降趋势。但是,在国有经济份额总体下降的同时,部分国有企业在通过垄断权力赚取利润,获得各种优惠和补贴的条件下,上交利润比例却微不足道,利润被广泛用于再投资,特别是投入到房地产等盈利性行业,与民营经济形成不平等竞争,这种现象尤其引起社会舆论的关注。同时,虽然国有企业总体上承担的社会责任较多,社会负担较重,但是部分垄断行业收入水平远远高出其他行业平均水平,一些国有企业隐性收入过多,一些国有企业频传负面新闻,都常常使国有企业作为一个整体成为舆论焦点和攻击对象。 

  从民营经济发展来说,主要面临三个方面压力: 

  一是政策门槛的软压力。也就是通常所说的弹簧门、玻璃门,面对很多市场机会,表面上看没有政策障碍,但是一旦跃跃欲试,就会被软障碍弹回来,被看不见的障碍碰得头破血流。尤其是在和国有企业的竞争中,一些国有企业的竞争力中不但包含市场优势,还包含了一定的政治优势和关系优势。即使在同等条件下,很多民营企业也难以与其同台竞争。 

  二是要素成本上升压力。民营企业特别是中小企业,相对于国有企业来说,普遍长期面临融资压力,近年来不但融资难,而且融资贵。同时,人工成本上升,用工难、用工贵的压力也使得作为吸纳就业主体的民营企业不堪重负。 

  三是政治社会压力。一些民营企业发展到一定程度就缺乏安全感,移民和财产向境外转移的倾向、数量和规模日益上升。 

  (二)所有制结构制度瓶颈问题分析

  面对压力,目前在所有制结构和企业管理制度上主要存在四个方面的问题: 

  一是国有企业管理行政化。国企目前正处于转型期,既不是完全的市场经济,又不是过去的计划经济,计划色彩在自觉不自觉地加重。一方面,一些国有企业特别是一些央企由于并购企业过多,业务链过长,管理幅度过大,为保证管理效能,纷纷做强总部,强化职能部门权力,强化一把手决策权威,这虽然在一定程度上解决了管理中的失序和混乱问题,但同时也导致一些国企日益行政化。另一方面,部分央企由于资金力量雄厚,投资领域众多,投资项目金额巨大,成为地方政府的追逐对象,在某种程度上,跑央企“钱”进比跑“部”钱“进”的速度更快、收益更高。 

  二是国有企业监管多头化。国有企业受到国有资产管理部门、财政部门、审计部门、纪检部门、巡视组等多头监管、重复监管、交叉监管,大大降低了国有企业高管违规违纪的风险,但是监管解决不了改革问题,解决不了国有企业的产权关系及其激励问题,也就无法监管决策风险这一最为主要的风险。 

  三是民营企业相对地位矮化。玻璃门、弹簧门只是民营企业面临的表面障碍。背后主要是两个不平等:一是政治地位不平等。一些舆论过度宣传国有企业是共和国的长子,这就把民营企业置于相当尴尬的位置:是次子、私生子还是养子?二是法律地位不平等,比如在企业并购和交易中,一旦出现民营企业并购国有企业的情况,一些部门常常以国有资产流失等条款限制正常的企业并购行为。 

  四是部分领域民营企业对国有企业依附化。在一些领域,一些民营企业由于无法和国有企业正面竞争,采取了相反的策略,就是主动依附国有企业,或者被国有企业“招安”,目的都是从国有企业的碗里分得一杯羹。这种情况,既弱化了民营企业作为市场主体的竞争意识和竞争能力,也弱化了国有企业作为市场主体的竞争意识和竞争能力,损害了市场环境的公平性和公开性。 

  二、建立动态的混合所有制

  在经济压力下,不同所有制企业都遇到了一些问题。同时,压力也给问题的化解提供了机遇和动力。化解之道只能是不断优化所有制结构,焕发不同所有制新的活力。其中,关键环节在于深化国有企业改革。国有企业定位定准了,改革到位了,民营企业自然会找到自己的发展空间和路径。 

  推进以深化国有企业改革为核心的所有制改革,基本取向应该是建立动态的混合所有制结构。混合所有制就是继续坚持两个毫不动摇,公有制经济和非公经济共同发展,特别是国有企业和民营企业要同台共舞,不能非此即彼,厚此薄彼,唱独角戏。今天,如果能摘掉贴在企业身上的所有制标签,消除人为制造的所有制鸿沟,突破姓国姓民的思想桎梏,将是新时期生产力的又一次重要解放。动态是指,不能像机械地按雇用7个人还是8个人区分剥削与非剥削一样,不能人为设计所有制结构的最优比例,不能把所有制结构固化、僵化、刚性化,而是要区分经济常态和经济危机状态,灵活调整所有制结构。 

  对此,国际社会提供了很好的借鉴,我国三十多年改革也积累了丰富的经验。从国外所有制改革的历史演变过程及其背后理念和机制变化来看,不存在理论上的最优所有制结构。公有经济与民营经济的比例,是随着形势发展动态变化的。其中,最重要的形势分析,就是判断经济处于经济萧条或衰退的危机状态,还是稳定增长的经济常态。 

  从我国国有企业改革的历史过程看,每个时期都进行了积极探索,都积累了有益经验,当然也都有一些值得总结的教训。 

  闫立金(2013)把中国的国企改革分为国营、国有、国资三个阶段。第一阶段是20世纪80年代。改革的侧重点为从个体角度“搞活国营企业”,主要通过“放权让利”,实施承包制,把国企引入市场。在实践上,对亏损企业主要采取“减利、免税、停息”等“父爱主义”的救济行为,对于效益较好的企业则关心甚少,甚至“鞭打快牛”。其结果是效益差的企业没救活,效益好的企业成了效益差的企业,国有企业的亏损面和亏损额不断扩大。 

  第二阶段是20世纪90年代至本世纪初。改革思路从个体意义上的“搞活国有企业”转变为“从整体上搞活国有企业”,也就是在理论上,把国有企业当作一个整体来看待;在实践上,不再把眼光局限在那些亏损国有企业上,而是着眼于整体的改革策略和制度建设,如推动国有经济的战略性退出,抓大放小,建立现代企业制度。虽然在企业改制过程中出现了一些纰漏和偏差,但是改革总体上是相当成功的,“放”给市场的转制企业焕发了活力,保留下来的国有企业也轻装上阵,找回了竞争优势。 

  第三阶段主要是新世纪以来。改革的重点是国有资产管理。国资委的成立初步实现了出资人职能的一体化和集中化,减少了其他政府部门对企业的直接干预。国有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,一批长期亏损、资不抵债和资源枯竭的国有企业通过政策性关闭破产程序退出了市场。但是,在国有企业不断做大做强的同时,也在一定程度上出现了规模扩张过度、行政化倾向加重等问题。与国有企业改革三个阶段相对应,20世纪80年代,民营经济受到意识形态的束缚,无法大张旗鼓发展,于是以乡镇企业为代表的一批非国营企业戴着红帽子异军突起,在价格双轨制中与国营企业合作发展,在国营企业的夹缝中强势发展。 

  20世纪90年代,民营经济在国有企业战略性退出的大潮下,摘掉红帽子,一路高歌猛进,不断发展不断壮大,十亿人民九亿商,是民营企业发展的生动写照。新世纪以来,民营经济走向规范发展、创新发展,已经壮大的家族企业开始探索现代企业治理结构,新兴科技型企业、创新型企业不断涌现,民营经济开始成为推动经济增长、贡献财政收入、吸纳就业的主力军、主渠道。 

  把国有企业改革和民营经济发展两个历史进程叠加来看,背后有一个共同的推动机制,就是国家关于所有制问题认识的不断深化,关于所有制结构的不断调整。这是在压力下反复试错的制度调整过程,是在试错中不断增强所有制弹性的过程。回顾历史过程,一是可以看出,我国的所有制结构已经是弹性体制,也就是混合所有制结构,二是所有制结构是动态的,随时根据内外部压力变化和认识深化在调整。 

  三、 改革所有制结构的关键环节

  增强所有制弹性,调整所有制结构,核心环节有三个:一是改变部分国有企业刚性化倾向,深化国有企业改革。二是增强硬约束,提高国有资产监督管理能力。三是解决资源错配问题,为民营企业创造公平竞争环境。 

  (一)深化国有企业改革

  深化国有企业改革不是要推进私有化,而是以提高国有企业整体市场竞争力为核心,优化国有经济战略布局,完善国有企业治理结构。具体来说,就是要针对前一时期过度扩张、战线过长、成本压力过大、社会压力过大的国有企业,进行调整和改革,主要思路是退、拆、分、转、缴。 

  ——退。有两个维度的退出,第一个“退”是宏观的总体的角度,就是国有经济的战略性退出,其性质为国家为提高国有资本运行效率而采取的主动行为,完全不同于苏东式的私有化。我国作为一个巨型经济体,在国有企业总体扩张过快而且面临多重压力的背景下,可以选择差别化退出方式:对于关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和领域,要继续保持国有经济控制力;对于基础性和支柱性产业中的中央企业,要在控股的前提下适度降低国有资本比例;对于竞争性行业或领域,要在保持必要影响力的前提下,逐步减少企业数量。第二个“退”是个体的国有企业的退出,就是相对于此前的扩张,要瘦身,要适度收缩分布领域和范围,比如从房地产行业退出,或者从非相关多元化领域退出。 

  ——拆,就是改变过度强调产业集中度特别是单个企业产业集中度的理念,借鉴2000年前后垄断行业改革经验,对一些特大型国有企业进行拆分,促进横向或纵向有序竞争。 

  ——分,就是进一步实现政企分开,重点是监管部门的监管职能与企业正常运营管理分开,中央企业与地方政府的新型联姻方式分开。 

  ——转,就是重新强化企业的市场竞争功能,避免行政化、官僚化倾向,引导企业经营管理、投资决策、人才使用等等都要按市场规律办事。一是转变控制结构。要从如何经营“国有企业”,转变为寻找能够促进生产力发展的国有资产资本化的管理方式,具体策略是推进“国有资本体制改革”,分为两个层次:改革国有资本配置体制,优化国有资本配置,结合结构调整提高配置效率;改革国有企业体制,按股份制企业模式运行,提高企业效率,实现国有资本保值增值。二是转变人事制度。要在坚持“党管干部”的前提下,大力推进职业经理人制度,推进准入标准市场化、选拔方式市场化,确保董事会依法选择经营者,探索实行依法分层分类聘任制度和职位职责契约化管理制度。三是转变内部资源配置结构。要缩短管理链条,企业管理层应保持在三级以内。要建立规范的企业股东大会、董事会、经理层、监事会制度和运行机制,防止长官一言堂和内部人控制。要适度扩大二级企业独立决策和参与市场竞争的空间。四是转变创新激励制度。要避免两种创新倾向,一是企业一把手把创新作为升迁的“形象工程”,二是不注重科技投入,把资源和精力过度投入横向规模扩张和纵向产业链延伸。两种倾向的结果都是政府大规模科技投入作用甚微,政府的投入只会变成“填钱”。要把政府全过程监督、社会监督引入国有企业创新之中。 

  ——缴。陈清泰、吴敬琏建议,将滞留于一般产业的国有资本的30—50%划转到社会保基金和其他公益基金,使国有资产回归到全民所有、全民共享的本性。设立特殊的法定机构来配置和管理国有资本,负责制定所有基金的运营规则并对其运营状态进行监督。 

  (二)建立有限、有效、有序监管机制

  各级国资委成立以来,我国在国有企业监管方面已经取得了长足进展,但是近年来也出现了一些过度监管、重复监管、交叉监管问题。为此,借鉴国际经验,要从有限、有效、有序三个方面解决监管问题: 

  1.有限监管 

  要把国有资产监督管理部门的权限规定为只管国有资本的配置,而不是国有企业的运作。要把国有企业作为市场竞争主体,按照市场化原则引导国有企业自主决策、自我经营。监管不是直接插手企业经营活动和人事安排,也不是“天生”好人对“天生”坏人的监视和审查,而是在委托代理的关系链条中形成的一种分权制衡的契约机制,监管只是一种手段,目的是推动国有企业健康发展。 

  2.有效监管 

  实现有效监管需要三个协同:一是外部监管机构协同,主要是国有资产监管部门、财政部门、项目审批部门、审计部门、组织人事部门要协同配合,避免九龙治水。二是内部监督资源协同,主要是整合国有企业内部监督资源,形成内部监督与外部监督的合力。主要是强化监事会监督职能,给予监事会有力的法规支撑,限定监事任职资格,增强监事的独立性;加强纪检监察监督,探索国有企业领导人员由上级纪检监察部门监督的模式。改变内部审计机构向企业经营者负责的局面,通过在董事会下设审计委员会,来加强对企业经营层的监督;改善职代会、工会等群众组织的监督环境,激发职工民主监督的意识,尽可能提高企业人事、财务、经营方面的透明度;在企业内部各监督主体之间建立信息共享、成果共用的工作制度和机制。三是内外协同,主要是外部监管机构与内部监督资源的协同。对于一些隐性环节,尤其需要内外配合。 

  3.有序监管 

  也就是依法依规进行监管,减少监管行为的模糊空间,减少监管者的自由裁量空间,减少监管者与被监管者的讨价还价空间。 

  (三)创造非公经济发展的公平制度环境

  解决我国民营经济存在的玻璃门、弹簧门问题,要在明晰国有企业市场边界的基础上,发展民间行业协会等中介组织,加强政府的政策扶持。同时,考虑到我国民营企业的特殊情况,还要特别强化四个理念: 

  一是强化政治平等理念。政治地位平等就是要把民营企业视为三十多年改革开放培育的亲生子,加以信任和关怀。多种所有制经济的共同发展是最为可靠的政治基础,不能按照所有制性质把企业分为三六九等,而要一视同仁。 

  二是强化法律平等理念。法律地位平等就是在市场准入中,要实行“非禁即入”“非禁即行”原则,取消歧视性规定。在企业并购和交易中,不能以国有资产流失等条款限制正常的企业行为和评估盈亏,而是构建同等法律保护的法治环境。 

  三是强化竞争机制平等理念。竞争机制平等就是在政治平等、法律平等基础上,强化竞争环节的事实平等,主要是要加强社会和媒体监督,约束部分地方政府对民营企业“引进外商,打成内伤”的侵害性行为;鼓励发展民营企业行业自律组织,支持民营企业家群体抵制个别人结交依附权力、开展不正当竞争的行为;拓宽中小企业融资渠道,创新融资方式,加大融资支持力度。 

  四、结论

  所有制结构面临的压力,在一定程度上主要是来自其本身。任何一种所有制结构都不可能永远是最优的,一旦将其固化和僵化,尤其是在不平等的前提下固化和僵化,都会阻碍经济发展并抑制社会活力。传统自由放任的市场经济如此,传统计划经济也是如此。为此,所有制结构总体上应该是混合型的,国有经济和民营经济各有所长,是市场经济舞台上的共舞者。所有制结构不应该是固化的,具体结构要根据经济发展常态和经济危机状态,灵活调整,适时变化。 

  对于政府来说,在压力之下关键是用好三只手,一是要约束干预之手,即使对国有企业也要做到有限、有效、有序监管;二是用好援助之手,对于相对弱势的民营企业特别是中小企业发展,要提供积极、务实、有效的政策支持;三是用好无为之手,要尊重市场的力量,给市场自我纠错、自我调节、自我发展留出一定的时间和空间。唯其如此,才能不断优化资源配置,不断增强经济发展活力。

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