蒲宇飞:改革顺利推进须建立分权制衡机制

作者:蒲宇飞  时间:2013-12-10   浏览次数:0

  制度调整的基础和关键是理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系,建立有效的分权制衡结构。从国际经验看,分权产生效率,制衡产生公平;分权产生增长,制衡产生稳定。分权制衡产生繁荣。没有分权将抑制增长,分权而无制衡将产生失序。因此,探索形成一种有效的分权制衡制度,使之在压力下能够进行自我纠错、自我完善,这是增强制度弹性的基础和前提。

  建立明晰的分权结构

  中国的改革首先从中央政府向地方政府放权让利开始,政府与市场分权、政府与社会分权在很大程度上是借助于纵向分权实现的。

  中央向地方分权的总体目标应该是二元的,即实现经济增长和保持统一,也就是既要激发地方政府推动经济增长的热情,焕发市场的活力,又必须维护中央权威。也就是凡是必须由中央统一掌握的权力,一定要集中于中央,主要是重要人事权、核心财权、基本地权等三项基本权力,国土安全、产业安全、金融安全、粮食安全、信息安全、公共安全等六项基本保障,以及跨区域共建任务、共享系统、共担机制等三项基本机制。凡是应当由地方掌握的权力,也一定要放给地方,中央的手不能伸得太长。分权的重点则是完善政府的科层治理结构。科层制一个最简单的道理就是分工负责、分级管理。中央政府在维系科层制的过程中,要通过多种激励手段,组织起地方政府的集体行动或一致行动。

  从我国改革开放初、中期的历史经验看,政府向市场和社会“放权让利”过程,就是培育市场主体、引导社会发展的过程。不断获得、增加权利的市场主体和社会组织,包括民间资本、外资、第三部门、企业化的政府,在竞争与合作的过程中,推动着开放,加快了要素流动,扩大了社会分工,提高了效率,创造了市场,促进了繁荣。下一步的重点,同样是放权于社会,让利于市场。在历史经验基础上需要做出的一个重要改进是,一定要建立契约性的、规范化的分权结构。只有在常规化、规范化的权力结构中,各方才能形成一个确定的、稳定的预期,才会形成持久的积极的社会参与热情,才会焕发广泛的长期的市场活力。

  在具体分权方式上,可以采取三种办法。第一,如果分权方案不清楚,实施成本也不清楚,可以选择局部试验也就是试点的方法。试点有助于降低试错成本,产生学习效应,提高共识,还有助于说服观望者、减少反对者的作用。

  第二,如果分权方案清楚,但是实施成本不清楚,可以选择试点办法,也可以选择“试行”办法。试点更多的是一种空间概念。试行则更多的是一种时间概念。主要做法是,出台一个法律效力较低、适用范围较窄、可以随时修订的临时办法而不是法律法规甚至不是正式文件。试行即是试错,试错即可推广,可修正、可中止。

  第三,如果方案清楚,实施成本也清楚,可以全力推进,但是不宜一刀切,而是要根据约束条件的变化,分类、分步放权,统一推进。分类是指,对地方政府不是一次性平均分权,而是区分不同地域、不同领域,各有侧重。分步是指,根据分权后的可控性,由易到难,由简到繁,分期分批分权。统一推进是指,始终根据既定目标把握分权中的轻重缓急,统筹安排,协调推进。

  需要引起注意的是,试点示范是我国改革的一项基本经验,但是近年来出现了两种不好的趋向,一是某些试点示范成了帽子游戏,一些地方的兴趣在于争取帽子,一旦争取到了,则主要在帽子下面做增加土地指标和融资等方面的文章,土地资金的文章做完了,被赋予的实验任务却原地踏步甚至完全把帽子抛到一旁。为此,试点示范一定要回归各地方自主探索的本义,不能只发帽子而没有试验和“探索”,也不能给帽子的同时提供全套服务,抑制“自主”。进一步来说,分权不能只分权不分责,也不能把分利等同于分权,而是要权、责、利对等下放和转移。

  形成有效的制衡机制

  分权不是没有风险的,一旦获得权力却没有受到相应制衡,权力就会异化和变形,导致制度出现过多的软性、刚性、错配环节,背离分权的初衷。因此,推动分权的同时要建立制衡机制。

  从建立制衡机制的主要策略看,一是保持强有力的约束。强有力的约束就是要始终维护中央的权威。如果失去了这一约束,分权将只能以休克方式或者大爆炸方式进行,这时的分权效果是不可控的。而保持这一约束的“硬度”,也需要具有一定弹性:只有能够敏锐感知、适应、引导经济社会发展,约束与分权带来的绩效才会是相容的和正相关的。如果约束“硬度”不够,将难以对分权产生制衡作用;相反,如果“硬度”过高,也可能因为僵化而变得极为脆弱,乃至不堪一击,失去对分权的制衡作用。

  二是实行渐进改革。考虑到我国分权结构的复杂性,总体应该坚持渐进改革。分权过快,制衡机制难以有效跟进,反倒可能加剧失序和资源错配等问题。只有有序推进,才能边分权边制衡,既得分权之利,又避分权之弊。

  三是分权化与法治化、市场化同步推进。如果分权是策略性、权宜性的,制衡也是策略性、权宜性的,那么分权的边界很难清晰,制衡的效果也很难稳定。从成熟市场经济国家的经验看,只有及时把分权设计与法治化结合起来,才能形成相对稳定的分权结构,制衡机制才能在法制框架内发挥作用。同时,市场机制被认为具有“超强纠错”的机制和平衡能力,分权化只有与市场化同步,才能最大限度发挥市场对各种失衡情况的矫正作用。

  四是分权化与扩大开放同步。在开放的格局中,由于面临外部制度的竞争,分权结构中的每一级、每一类主体都会经常感受到国际规则的压力,从而会不断矫正自身在行使权力过程中的理念和行为,这在一定程度上意味着某种外部制衡。

  五是分权化与干部人事制度改革同步。在中央层面,主要是要建立和强化具有战略性、中立性、独立性的部门,形成更专业、更稳定、更开放、更理性的干部队伍,努力保障其置身于直接的利益博弈格局之外,减少政治周期及人事更迭对其产生的影响,从而从机制上减少机会主义的形成动因。在地方层面,主要是完善干部考核体系,加强考核评价制度在履行基础性、长期性任务方面的导向作用。要努力在中央政策部门的理性精神与地方执行部门的执行能力之间找到平衡点。

来源:中国证券报 [关闭] [收藏] [打印]

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