蒲宇飞:我国重点领域改革的分权制衡机制和政策建议

作者:蒲宇飞  时间:2013-12-10   浏览次数:0

   国际金融危机以来,我国开始步入三个“道”:一是坡道,就是我们在经济增速上已经从10%的阳关大道进入7%左右的爬坡路段,这不是一种短周期变化,而是一种中长期的阶段转换。二是弯道,我国在需求结构、供给结构、要素结构方面都面临转型,社会结构、城乡结构、收入分配结构亦面临调整。三是岔道,在前进的道路上,面临着“中等收入陷阱”。走好三个“道”,关键是要不断增强制度弹性,建立分权制衡机制,深化推进体制改革。 

  一、制度的弹性分析

  我国已经初步建立社会主义市场经济体制,相对于计划经济体制,总体是富有弹性的。例如,在宏观经济决策领域,计划和市场成为手段,市场调节和宏观调控的协调机制日趋成熟;在社会领域,提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作机制;在生态领域,引入了排污权交易等市场机制和决策听证等公众参与机制。但是,从具体结构看,还有部分环节缺乏弹性,部分环节本来已经具有相当弹性,但是近年来弹性有所降低。 

  (一)具有软性特征的主要环节

  第一,有规则无执行。在一些领域,规则不可谓不多、不细、不严,但没有被严格执行。其原因有三:一是一些规则属于闭门设计,以文件起草文件,以想象代替调研,不循先例,不借鉴国际经验,不接地气。二是规则背后没有监督主体,缺乏有效约束机制。三是制度执行者的利益取向与规则导向背离,缺乏激励机制。 

  第二,有执行无协同。政策的执行需要相应的政策予以配套。如果没有配套政策,制度就难以落地,并产生预期效果。具体又可分为两种情况:一是九龙治水,各管一段。从我国的食品安全体系看,食品监管链条存在脱节现象,如原国家食品药品监督管理局负责食品安全,畜牧局负责奶业生产开发,工商部门负责市场监管。三个部门各管一段,就造成了食品安全领域的软监管,无法有效约束生产者和销售者。二是职能交叉,叠床架屋。 

  (二)具有刚性特征的主要环节

  第一,始终保持刚性的环节。项目审批、价格管制是最具刚性的环节。改革开放30多年来,政府部门通过项目审批、价格管制等手段直接干预企业的生产经营活动。政府职能过多、权力过大,不仅造成政府规模越来越大,行政成本不断增加,而且导致寻租活动增多,社会交易成本加大,市场秩序扭曲,社会资源无法实现优化配置,市场经济主体的活力也受到了一定程度的影响。 

  第二,曾经弹性化,又重新向刚性复归的环节。吴丰华、白永秀把中国改革进程分为前改革时代和后改革时代,并认为前改革时代一些适应并推动改革的因素,在后改革时代不但难以为继,反倒可能逐渐演化为改革的阻碍因素,如前改革时代支持和推动改革的主体中,垄断性国有企业已经成为改革的阻碍因素,高度集中的行政管理体制也成为进一步改革的阻力;在推动机制上,开启改革序幕的农村改革出现了滞后性,成为进一步改革的对象。[1] 

  (三)资源错配的主要环节

  第一,一些领域还处于半市场化状态。半市场化表现在两个方面,一是不该市场化的过度市场化。例如少数公共服务部门利用国家赋予的公共资源谋取私利,既扰乱了市场秩序,又损害了政府的公信力。二是该市场化的没有充分市场化。例如一些行业准入门槛过高,垄断程度较高,民间资本难以自由进入,导致这些行业资本、技术等要素配置数量均低于有效率的水平,劳动力等要素配置数量则高于有效率水平,从而产生资源错配。 

  第二,一些领域还处于半法治化状态。改革开放以来,我国的法制建设取得了重大成就,但是在立法环节,部门利益法制化导致一些行政部门和利益相关方的法律地位不对等、权责关系不对称;在执行环节,一些寻租行为导致有法不依,执法者自由裁量权过大,破坏司法公正的现象不时发生。为此,吴敬琏等提出,政府改革的任务一方面是减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预,另一方面更艰巨的任务在于建设一个能够为市场机制提供支持的法制环境,唯有如此,才能摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱的状态。[2] 

  第三,一些公共决策还处于半透明化状态。虽然近年来我国不断加强信息公开力度,但是还有部分领域该公开的没有公开。 

  (四)规则缺失的主要环节

  第一,公共服务和社会管理主体较缺位。在公共服务和社会管理领域,特别是在一些责任大权力小、风险高收益少的领域,不但服务和管理主体缺位,甚至服务规则和管理规则也出现缺失状态。 

  第二,制度设计较滞后。在发展新兴经济业态、拓展新兴市场的过程中,制度建设往往相对滞后。在“走出去”过程中,部分企业为了自身的局部利益采取不正当的竞争行为,低价恶性竞争,对国内竞争对手进行非正当的刻意打压,没有形成合作,更多的是考虑部门与地方利益,严重扰乱了市场秩序,损害了双方的利益。 

  第三,出现结构性缺失。在体制改革、政府换届、干部调整等过渡状态,一定程度上存在旧的规则失灵、新的制度尚未发挥作用的空白状态。应该说明的是,刚性环节和软性环节常常是相互依存、相互影响的。某些环节过软,出现软约束,会导致其他环节刚性化;某些环节过硬,会导致其他环节软性化甚至名存实亡。软硬失调,制度就会失序,逐步导致资源错配。 

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